上海控规运行中公众参与制度研究成果

4.2.1.1 控规编制过程及公众参与时机

传统的控规编制（包括调整）主要作为一种技术手段，由规划管理部门协同专家，对控规编制（包括调整）的技术性和科学性进行论证。随着土地开发涉及利益主体日益多元化，以及国家层面的《城乡规划法》颁布，公众参与被引入控规编制（包括调整）过程，与原有的部门审查、专家讨论程序相结合，构成一类嵌入型的制度变迁，即将一个外来的新制度嵌入到传统的制度中。

图4-2　上海控规编制（包括调整）过程的基本程序

（资料来源：熊健.控制性详细规划全过程管理的探索与实践——谈上海控制性详细规划管理操作规程的制定[J].上海城市规划，2011（6）：28-34.）

上海控规编制（包括调整）工作主要分为四个阶段：立项、评估、编制及审批。

第一阶段：控规立项。年底由各区县分局将第二年的控规编制计划向市规土局进行报批，通过后再由各区县规土局按编制计划实施。

第二阶段：控规评估。区县规土局根据区域发展编制或调整控制性详细规划，向市局申领规划编制基础要素底版，然后进行规划评估，听取区级各部门意见后交由市局会同专家审议。通过后，区县规土局向市规土局上报控制性详细规划调整申请。申请报告应说明拟调整的事项和原因。市局详规处在15个工作日内回复区县规土局。

第三阶段：控规编制。区县规土局会同编制单位，结合规划评估研究，通过城市设计及相关专项研究，编制方案初稿。初稿完成后首先开展规委专家咨询，听取区（县）级部门意见，完成后提交市规土局。市局详规处组织市级相关单位和局内各处室会审，收集各单位书面意见，各单位及部门应当反馈书面意见，并落章确认。涉及重要地区或重大问题，可组织召开规委专家咨询会，听取专家意见。控规初稿经详规处审查确认后进入听取公众意见阶段。区县规土局采用网上公示、现场公示、座谈会等多种方式进行项目公示，期间应组织人大代表、政协委员、街道、居民代表和相关企业代表召开听取意见会。重要地区和重大规划应于公示前5天，在主要媒体上发布公示预告。区县规土局会同编制单位在公示完成5个工作日内，收集公示反馈意见，负责整理完成《公众意见汇总和处理建议》，并在区县局网站和现场进行公告。公示结束后，区县规土局会同编制单位，根据《公众意见汇总和处理建议》，并按照成果规范，编制完成《控制性详细规划局部调整（草案）》，提交市规土局，进行规委会审议。规委会审核《公众意见汇总和处理建议》，并结合规委专家意见给予控规意见。最后由市技术审查中心统一完成技术和程序审核工作，报批市规划管理部门审批。

第四阶段：控规审批。由市规划管理部门和区县规划管理部门上报区县政府审批控规方案。经审批后的控规纳入市规划国土资源系统统一信息平台，向社会公布，并报人大备案。

与北京的控规公众参与程序放在所有技术审核完成后、政府审批前不同，上海的控规公众参与程序后还要进行规委会审核和技术编审中心审核。其目的是希望后两者对区县规土局公众参与程序的执行起到一定的监督作用，保证公众参与的有效性。

由以上分析可知上海控规编制（包括调整）公众参与的时机仅在控规方案被规委会审批前一阶段。(www.xing528.com)

4.2.1.2　控规实施（行政许可）过程及公众参与时机

上海规划实施（行政许可）按照土地供应方式主要分为三大类型：一类是城市基础设施和公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施，国家机关和军事部门等社会公益性项目的建设，这类项目属于由政府提供的社会公共产品，根据国家《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，基本采用划拨用地方式供地。第二类是政府按规划提出建设条件，以出让、租赁国有土地使用权等方式供应土地，由企业等市场化主体投资实施的经营性项目的建设。第三类是自有土地项目，即建设单位利用原址进行改扩建的项目。这三种类型的规划实施（行政许可）过程细节不同，但是大致步骤相同，公众参与的时机也一样。

控规实施（行政许可）过程大概分为：

第一阶段，建设项目选址（以出让方式取得土地的无这一过程）。这一阶段是按规划实施建设的关键环节，任务是根据项目建设意向，初步确定拟建项目的用地位置和范围，核发建设项目选址意见书。选址一般按经批准的详细规划执行，并可遵循土地使用相容性的原则，在规划性质确定的用地上，设置性质相容的建设项目。一些对用地范围有特定要求的建设项目，如电力设施、轨道交通场站等，在规划编制阶段难以预见的，在项目实施阶段根据实际情况，结合专项规划予以调整。容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、建筑退让规划控制线距离、停车位、基地主要出入口等建设工程规划设计条件均在选址阶段基本核定。

图4-3　上海控规实施（行政许可）过程的基本程序

第二阶段，建设用地规划许可。这一阶段是根据批准的建设工程规划设计方案，或者签订的国有土地使用权出让合同，确定建设项目的规划用地位置、性质和范围，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后方可向房屋土地管理部门申请批准用地和拆迁许可。《城乡规划法》规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城乡规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。”

第三阶段，审核建设工程规划设计方案。建设工程规划设计方案是规划条例明确的行政许可事项，审核主要依据选址阶段确定的规划设计条件和有关法规、技术规定进行。建设工程规划设计条件的核定依据详细规划进行。方案审核是建设工程规划管理的关键环节。规划管理部门在进行规划审核的同时，汇总各相关专业管理部门的意见，综合提出审核意见。

这一阶段包含了规划方案公示。2006年1月1日开始实施的《上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定》，要求城市规划管理部门在核发建设工程规划许可证前，将建设工程规划设计方案的相关内容向有关公众公开展示，并听取意见。

第四阶段，建设工程规划许可。按照城市规划和有关法规的要求，根据建设工程的具体情况，综合环境保护、卫生防疫、消防、绿化、交通、管线、民防等专业部门的管理要求，对拟建建筑物的性质、规模、位置、容积率、绿地率、密度、间距、高度、体形、体量、建筑平面、空间布局以及朝向、基地出入口、停车位、基底标高、建筑色彩和风格等内容进行审核，在各项要求符合规定的情况下核发规划许可证准予建设。