上海公众参与制度设计研究：控规运行中的演进

图4-1　上海城市规划公众参与制度的法律体系演进

新中国成立初期，百废待兴，城市规划在城市建设中开始发挥作用，基于群众路线的需要，上海的市民也有机会参与城市建设，这时期较为突出的是工人新村建设和上海石油化工总厂的规划建设。但是这种参与比较随机，多是根据政府需要，没有相关制度约束。

改革开放后，上海成为我国建设东部沿江、沿海开放地带的“排头兵”，经济技术开发区建设、浦东大开发将上海推向了金融、贸易的中心地位，也将上海带向了城市建设问题和社会问题复杂和多变的局面，上海政府的积极应对使其在我国城市规划以及公众参与制度建设中走在了前列。

20世纪80年代初期一批开发区相继成立，为了应对外资投资建设，规范土地利用，政府借鉴了国外先进经验编制开发区的规划，《虹桥开发区规划》成为我国早期控制性详细规划编制的典范。90年代浦东新区大开发，大量外资的投入，将城市建设推向了一个新的高潮。为了应对这种形势，上海先后出台了《上海市城市建设规划管理条例》（1989）和《上海市城市规划条例》（1995）来规范建设项目审批和管理，确立了城市规划的法定地位以及政府编制城市规划、管理城市建设的绝对权威。然而，在“以经济效益为中心”的价值理念下，城市规划显得有些急功近利，90年代上海进行大规模的旧城改造，过程中出现了很多矛盾冲突，使得政府不得不思考和应对这些问题。1997版的《上海市城市规划条例》第二十一条规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见。”至此上海迈出了城市规划公众参与的制度建设的第一步。

1998年10月至1999年1月，上海市长宁区城市规划管理局举行了“公众参与”城市规划编制过程的试点工作，此次试点设立了专门的组织机构：规划决策小组（由长宁区技术委员会组成，共7人）、规划联络小组（由规划科和设计所工作人员组成，共5人）和公众代表小组（由街道、居委会、人民代表、居民组成，共14人）。其主要过程分三个阶段：一是策划宣传阶段。将待开发地块的现实及规划情况（包括现状用地性质，现状建筑状况，现有设施数量、质量，规划拟开发用途，拟配套设施类型、数量，其他相关参数等）以图表、文字方式加以说明，制成意见征询表，发放给公众代表，公众代表在广泛征求群众意见的基础上，填写征询表。经过汇总、归纳，形成意见，作为下一步规划设计的一个依据。二是初步方案设计、征询阶段。从1998年12月下旬至1999年1月上旬，将规划方案征询材料（包括规划说明、规划方案总平面图、三种住宅选型平面图及规划方案征询表四部分）发至公众代表手中，进行方案征询。共发放征询表14份，回收13份。经过汇总，公众对规划方案的总体布局及住宅平面布局基本认同，提出的意见及不足之处主要为住宅户面积等需要稍作调整。三是方案修改、再征询阶段。1月中下旬，根据多数公众的意见修改方案，并将成果报请规划决策小组审定及公众代表小组认可^[14]。长宁区的实践对于公众参与城市规划的发展作出了有意义的探索，可惜的是并没有推广开来。

21世纪初期，我国进入了经济发展的高峰期，城市建设速度发展很快，规划往往赶不上变化，规划修改和变更比较随意，规划的合法性遭到质疑，尤其在规划实施阶段社会矛盾突出。为了缓和城市开发中产生的社会矛盾，2002年上海市规划和国土资源管理局发布的《上海市建设项目规划设计方案公开暂行规定》，首次在建设项目的管理阶段明确了公众参与的具体内容，包含了项目公开的条件、项目公开的图纸内容，还规定：“市和区县城市规划管理部门应当在建设项目规划设计方案核定的最后阶段前，根据建设项目的具体情况，可以采取会议或书面征询意见等方式进行公开征询意见。”另外，其还规定了公众意见反馈时间和形式，这对推进上海城市规划公众参与制度化的建设具有深刻的意义。为了进一步规范建设项目公开的行为，同年还颁布了《上海市建设工程总平面示意图公开暂行规定》，对公开图纸的内容、规格、地点都作了详细规定。

2002年，市规划局针对规划编制和管理过程中的问题组织专门小组进行调查和研究，这一研究成果奠定了2003版《上海市城市规划条例》有关公众参与内容的基础。该研究认为中国即将加入世界贸易组织，城市规划的法制化要求得到提高，法制化的规划要求公开、透明，要积极推行政务公开制度，其中尤以公开城市规划最为关键。法制化的规划需要通过制度化的程序保障，借鉴深圳法定图则编制过程中公众参与的内容，上海城市规划要引入“公众参与”的机制。

2003年上海再次修定《上海市城市规划条例》，明确了规划编制阶段公众参与的内容：“制定城市规划，应当听取公众的意见。控制性详细规划草案报送审批前，组织编制机关应当向社会公布该草案，可以采取座谈会、论证会、听证会以及其他形式听取公众的意见。”这一内容提供了相关利益人在规划审批前的发言权，具备一定的“市民参与阶梯理论”中“征询意见”的形式。(www.xing528.com)

2004年，《上海市政府信息公开规定》的实行，标志着公众对于政府信息的知情权有了制度保障。在此基础上，同年出台了《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》，对市和区县规划管理部门有关规划管理方面的信息公开作了规定，要求经批准的规划以及建设项目的规划许可文件对公众公开。公开的形式包括：政府公报或者其他报纸、杂志；政府新闻发布会以及广播、电视等公共媒体；城市规划展示馆；政府机关主要办公地点等地设立的政府信息公告栏、电子屏幕等场所或者设施。虽然这种公开形式仍处于“提供信息”阶段，但从该规定出台后，公众对于城市规划尤其是规划编制的参与热情有了明显的提高，主动申请的内容以详细规划及项目规划为主。据统计，2004年度上海市规划管理部门共受理规划类信息公开申请、咨询2 690件，占规划计划类信息的80%以上，2005年度上海市市级机关中依申请公开政府信息，受理申请量位列第一位的就是市规划局。2006年度上海市依申请公开的政府信息和各类咨询内容中位居前列的就是城市规划、建筑项目用地规划等方面问题。这些都从侧面说明了响应公众要求，建构适当的规划内公众参与制度，实现公众参与已十分紧迫。

2005—2006年期间，上海市开始小规模地进行控规编制公众参与的实践工作，2005年闵行区龙柏社区被选择作为控制性详细规划公众参与的试点。该规划编制过程中，计划组织两次公众参与，分别为初期方案的形成阶段以及方案定稿之后。在初期方案形成阶段的公众参与，公众主要对规划编制人员的规划方案进行评议，在方案定稿后的公众参与，主要是对前次公众所提意见及建议的反馈。此次公众参与信息发布的内容主要包括龙柏社区的规划目标、土地使用规划、公共设施规划以及交通和市政规划的相关文字与图纸。信息发布的手段主要有展板展示和分发宣传册两种。此次公众参与意见收集的手段包括填写调查表和召开公众代表座谈会。调查表在规划宣传展板展示处分发，并由居委会负责回收。在规划展示期间，召开公众代表座谈会，代表主要来自这几个方面，包括社区居民代表、居委会代表、人大代表、机关单位代表以及相关企业代表。会议由区规划局主持，首先由规划院对龙柏社区的控制性详细规划进行介绍，之后由公众代表对规划方案提问及评议，区规划局负责对会议进行记录。回收回来的公众意见调查表以及公众代表所提的意见与建议，将由区规划局进行整理，并敦促规划院根据其中具有建设性的建议对规划方案进行修改。规划方案定稿后，再次举行公众代表座谈会，将就公众意见的采纳情况向公众反馈^[15]。

2006年1月1日起实行的《上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定》对建设项目管理阶段公示的内容、公示的形式、时限规定以及对反馈意见的处理设定了较详细要求，明确了公示的图纸，要求停车场（库）、绿化用地、交通出入口、公共厕所、垃圾房、泵房、变电房和调动站等公建、市政配套设施的布局落实到相应的位置，且指标明确，如建筑性质、建筑面积、建筑高度、层数等。因此该规定能为大多数人看懂，对利害关系人而言，也是他们最积极的公众参与时期，他们所提的意见等也是最切合自身实际需要的。

2006年4月1日国家建设部颁布的《城市规划编制办法》对规划编制公众参与的环节进行了要求，同年8月1日上海正式实施《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定（试行）》，对控制性详细规划过程中听取公众意见的活动作了较具体的规定。其中包括对组织编制部门和规划审批部门在听取公众意见的过程中的职责进行了界定；对规划草案的公布方式、展示时间也予以明确；收集公众意见的方式和意见的反馈、处理均进行了要求；此外还规定了未进行公众参与的规划审批部门不予受理。然而，由于缺乏明确的操作指南和管理规定，制度实施效果并不理想。

2010年《上海市建设工程设计方案规划公示规定》对2005年的规定又进行了改进，增加了“预公示”内容，明确了收集意见的形式，将反馈意见时间延长至7日，处理时间也进行了规定。

2011年1月上海实施新的《上海市城市规划条例》，按照《城乡规划法》的规定对公众参与制度再次明确。在条例基础上，上海市城乡规划管理部门制定了《上海市控制性详细规划管理操作规程》将公众参与的内容与控规编制审批过程紧密结合在一起，通过控规文件归档要求对公众参与信息发布、信息反馈的格式作了详细规定，形成了一套较完善的工作机制，公众参与实践日益走向规范。

2014年，上海市规划和土地管理局对《上海市建设工程设计方案规划公示规定》又进行了修订。将再公示的时间由5日延长至7日，对公众意见处理时间进行了限定。