上海控规公众参与制度演进与研究

城市规划公众参与理论自20世纪80年代由香港大学的郭彦宏教授传入我国，经过近三十年的理论探索和实践经验的发展，终于在2008年建立起了正式的制度^[1]。具体发展过程如下：

4.1.1.1　第一阶段：（1978—1990）公众参与城市规划制度化的空白期

改革开放前，我国是以计划经济为主的社会主义国家，政府主导一切社会建设，土地按计划无偿使用，新中国成立初期还比较重视城市规划的作用，但是在“文化大革命”期间却被取缔。1978年后我国进行改革开放，从计划经济向市场经济转变，土地逐步实行有偿制，住房也开始商品化，城市规划的编制审批工作在全国普遍展开。这一时期也可称为计划经济向市场经济的过渡期，城市建设仍然以行政指令为主，城市规划立法还未确立，规划编制仍然只是政府和规划师的任务，不过一些地区开始尝试与公众进行规划设计互动。

1988年8月28日海口总体规划在《海南日报》刊登，这是中国城市规划公开化的先例。海南人民政府为该规划的总说明书提要题写了“增加透明度，促进城市总体规划决策民主化、科学化”的前言，可惜复杂专业的图纸内容让公众很难理解。广西柳州市鱼峰路、屏山路立交桥，五一路、龙城路地下通道和柳江桥轻便桥三个工程的初步设计刊登在《柳州日报》后，不到一个月收到60个市民的100多项建议。四川《自贡市总体规划（1988—2020）》采用抽样问卷调查法，调查了1 190名市民，通过处理分析得出市民对未来城市建设的基本看法^[2]。上海在南市区蓬莱路303弄的改建中积极开展居民参与活动，深入到每户家庭，开展面对面的征询，召开多种形式的座谈会，征求居民意见，并结合居民意愿，进行综合分析研究，确定改建规模和改造方法，从确定方案到住房分配的各个环节都注意听取居民的意见。积极鼓励居民参与到技术改造的整个过程中来^[3]。太原“五一”广场改造规划，在前期调研阶段对市民进行书面答卷式调查，口头访问，并召开不同形式的座谈会，共获得166份问卷及44份认知图。规划师依据公众的意见和要求进行方案设计取得好评^[4]。

这些实践的开展的初衷是基于芒福德的理念，但是构成了我国城市规划公众参与的基础。

4.1.1.2　第二阶段：（1990—2005）公众参与城市规划制度化的摸索期

1990年，我国颁布了第一部《城市规划法》，它不仅解决了市场经济中的建设问题，而且第一次涉及公众在城市规划中起到的作用。其中，第二十八条规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”第十条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”此时正值市场经济及案例的初期，城市建设如火如荼，规划管理的问题是如何约束市场外部性行为，政府希望公众能起到监督的作用。正如建设部在宣传《城市规划法》的通知中所述：“城市规划经批准后，城市人民政府应采取适当的方式，将城市规划的有关内容予以公布。城市规划的公布，有利于一切单位和个人履行遵守城市规划的义务，监督城市规划的实施。”^[5]

在这个理念的指导下，很长一段时期，城市规划公众参与实践鲜有进展。虽然1991年吴缚龙的一篇文章首次提出城市规划要调动公众参与，解决利益表达和协商问题，但是并未受到重视^[6]。从1990—1997年，城市规划公众参与的实践依旧限于规划展示、问卷调查和专家参与。(www.xing528.com)

1998年前后掀起了一场对规划法修改的讨论，其中谈到资源的分配要合理公正，需要公众参与和民主监督^[7]。参与与监督的概念正式分开，即公众在城市规划中的作用不仅只有监督。对公众参与认识的转变也促进了制度建设。随着我国市场经济体制的逐步建立、市场化改革的深入以及普通民众维权意识的不断加强，计划经济体制下政府对城市建设的全额投资和控制不复存在，代之以多元化的投资主体局面，各种利益主体也越来越要求在决策中有更大的“话语权”。针对城市规划决策普遍面临的编制、审议、决策、实施方面实际存在的“四合一”现象，绝大多数学者认为这四大功能应该形成一个网络关系，而不是线性关系，并将决策制度网络化的形成寄希望于城市规划委员会制度的建立。1998年，深圳市在学习香港的基础上通过立法的手段，创新性地在国内首创城市规划委员会制度。1998年《深圳市城市规划条例》确立了以法定图则为核心的规划编制体系，并通过地方立法正式确立了深圳城市规划委员会的法定地位。该条例规定：法定图则的制定权和修改权属于规划委员会，该委员会由政府官员和民间人士共同组成，民间人士占有法定多数。法定图则制定过程中，必须公开征询和回复社会公众意见，社会公众有权获取批准后的法定图则，有权对法定图则的实施进行监督。深圳的城市规划委员会具有审议、审批和监督规划的权力，是目前我国公众参与城市规划的最主要的组织形式^[8]。深圳市城市规划委员会的相关制度在全国起到了很好的带头和示范作用，此后国内其他地方，比如上海、厦门、北海等地，也相继成立了城市规划委员会。通过城市规划委员会，公众可以充分发挥自己的“权利参与”，不过这些城市规划委员会仍存在很多问题，如公众比例较少或缺乏，权利较小，还没有实现社会公众对规划的真正参与。

1999年、2000年重庆与青岛先后出台了公众参与城市规划管理试行办法，规定：规划方案，如城市总体规划、分区规划、专业规划及重点地段的城市设计和详细规划都必须征询公众意见，重要建设项目的设计方案，如大型或重要公共建筑、大型城市广场、公共绿地、城市雕塑，以及组团级以上住宅建筑群等，也要向市民征集意见；市规划局向社会公示各阶段的规划编制及城市设计和大型公共建筑方案后，召开人大代表、政协委员和市民代表参加的座谈会，其中市民代表不少于座谈会总人数的30%，按基本建设程序上报审查或审批时，要附上公示意见书。青岛还规定：聘请市民为城市规划监督员，对城市规划的实施进行监督；市规划局设立城市规划管理通告栏，及时公告已批准的各类城市规划，公布已批准的重要建设项目和违法建设案件的查处结果，同时根据需要，通过新闻媒体向社会公布。^[9]2001年深圳龙岗区在8个镇的23个村试运行“顾问规划师制度”，取得了预期效果，后来逐步推广到龙岗区90个行政村，这一制度引起了国内理论界及各地方政府的广泛关注^[10]。

制度建设进步的同时，也出现了一些有别于以往公众参与城市规划的实践。如1999年临沂市的广场规划设计邀请7家设计单位设计出7个方案，由市民投票决策最终方案^[11]。2000年厦门市集美学村保护规划邀请12名市民全程参与，包括前期咨询、编制讨论、规划评审，监督实施^[12]。

此时正是我国城市化的快速发展期，管理机制的欠缺，使得在市场经济发展期出现了很多投机问题，如开发商一期售楼时宣传，住宅小区旁要建绿地，结果到二期的时候这里变成了车库、垃圾箱……为了制止这种擅自变更规划的违法现象，最好的办法就是把所有规划都曝于“阳光”之下，让居民知情，让居民和政府部门直接“对话”。为此，江苏省建设厅在2003年就开始在全省13个省辖市试行城市规划公示制度。公示制的核心，是把规划亮在“太阳”底下，接受社会的监督，让规划利益人能依法阻止各种随意更改规划的违法行为。除了政府有关部门需要接受监督外，公示制监督的也是开发商等建设单位；群众则可以从中获得知情权、发言权，以便维护自己的合法权益。从编制过程看，《江苏省城市规划公示制度（试行）》与青岛的内容并无太大差别，但是增加了实施过程中的公示内容：居住建筑周边的建设项目，历史街区、文保单位建设控制地带内的建设项目，风景名胜区内的建设项目，以及规划许可内容变更，都要进行不少于七日的公示。所有新建、扩建和改建的建设项目的审批结果都应公布，公布时间到建设项目规划竣工验收合格后截止。

一时间公示成为各个城市进行公众参与城市规划的主要尝试，同年《北京市城市规划公示管理暂行办法》也正式颁布。2004年中山市颁布了《中山市城市规划公开规定》；2004年上海市颁布了城市规划公开暂行规定；2006年，湖南省试行城市规划公示制度，鹤壁市还颁布了城市规划公示制度的实施办法。2005年3月1日施行的《广东省城市控制性详细规划管理条例（试行）》在法律上体现了公众参与城市规划。

4.1.1.3　第三阶段：（2006年至今）公众参与城市规划制度的正式建立与初步发展

2006年2月国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国第一次将公众参与制度化，虽然是环境评价领域，但是包含了大型城市规划及其他建设项目，因此它促进了城市规划领域公众参与制度的进行。同年4月，新的《城市规划编制办法》规定：“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。”这是城市规划领域中第一次出现公众参与制度规定。其中，第十六条规定：“在城市总体规划报送审批前……充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。”第十七条规定：“城市详细规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。”对总规和控规编制过程中的公众参与进行了规定。2008年1月《城乡规划法》确立了公众参与的法律地位，提出了规划公开的原则，确立了公众的知情权为基本权利，明确了公众表达意见的方法和途径，强调按公众意愿进行城市规划，对违反公众参与原则的行为追究法律责任。各地方政府以此为依据，纷纷在规划条例中强调了公众参与的内容和执行方式。例如，2011年9月1日《海口市城乡规划条例》正式实施，强调规划的公开透明，让公众更多参与规划。该条例规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告的时间不得少于30日。城乡规划经批准后30日内，组织编制机关应当依法在相关网站、主要新闻媒体进行公布。建设单位或者个人在建设工程放线之前，应当在项目建设现场醒目位置设工程公示牌。与此同时，城市规划公众参与实践也越来越多。如深圳、昆山、巢湖等城市总体规划都进行了公众参与活动^[13]。尤其是深圳，公众参与已经深入人心，大到总规，小到社区改造规划都有不同深度的公众参与。2013年，住房和城乡建设部颁布了《关于城乡规划公开公示的规定》，进一步规范了规划公示的地点和方式，初步确定了违反公示内容的问责机制。可以说我国城乡规划公众参与制度建设正在健康地发展。