在阐明了程序正义的评价标准后，接下来面对的问题就是：决定和影响程序正义的公众参与制度要素有哪些？它们之间的内在逻辑联系是什么？参考王锡锌公众参与制度框架[11]，本论文建构影响程序正义的公众参与制度要素体系，也即公众参与制度结构，把这些要素纳入到程序正义的评价准则中，找出制度缺陷与根源，为针对性的新制度设计打好基础。
第一，公众参与的“基础性制度”。公众参与的基础性制度，是公众参与得以进行的基础，如果没有这样的“基础条件”，公众参与在实践中是不可能的或者是无效的。这样的基础条件主要是指信息开放制度。参与以信息为前提。虽然信息并不等于知识，但如果没有必要的信息，参与者知识的运用就会变得极其困难。这将极大约束参与者的行动能力。在行政过程中，存在着非常严重的“信息不对称”：行政机关与受管治的利益以及公众之间存在信息不对称；不同的利益主体之间也存在信息不对称。而在这两类情形中，一般公众在信息资源的拥有方面，处于明显的弱势。针对这一现实，制度层面上需要通过信息开放和“透明度”建设来改变信息配置的非均衡状态。
第二，公众参与的核心制度——程序性制度。公众参与需要在一个基本的程序框架中，根据不同的主题、事项、参与者、目的等因素，逐步完善旨在保障参与有效性、同时抑制“过度参与”的各种程序制度。公众参与程序的主要要素包括：①参与各方的权责安排，如谁是组织者、参与者、决策者，分别承担什么内容等；②参与代表的选择；③公众参与阶段的确定；④公众参与方式，包括信息发布方式、信息收集方式、信息处理方式和信息反馈方式；⑤公众参与程度；⑥公众参与的监督与问责。
第三，公众参与的支持性制度——组织机构。组织机构是组织活动的存在形式，要正常开展城市规划公众参与活动，必须设置具有一定结构和功能的组织。按照组织机构设计的相关理论，城市规划公众参与组织结构要素可分为：①职能结构，指实现组织目标所需的各项业务工作以及比例和关系。②层次结构，是指管理层次的构成及管理者所管理的人数（纵向结构）。③部门结构是指各管理部门的构成（横向结构）。其考量维度主要是一些关键部门是否缺失或优化。④职权结构，是指各层次、各部门在权力和责任方面的分工及相互关系。其主要考量部门、岗位之间权责关系是否对等。
组织机构不单指政府组织运行公众参与的组织，还指参与公众的利益代表组织。公众参与包括了“公民参与”的个体化参与形式，但是在行政过程中，更主要的同时也是更有效的参与形式，乃是“组织化利益”的参与。分散的、未经组织化的利益参与行政过程。不仅使参与过程的成本大大增加，而且在参与过程中往往处在被忽视的境地。公众的利益如果表现为“分散的大多数”，参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。公众利益的组织化需求，有赖于对公民结社权的充分保障。(www.xing528.com)
第四，公众参与的保障性制度。①技术知识保障制度，为弱势社会群体的有效参与提供知识和资源支持的制度，比如鼓励公益组织、专家团体为弱势群体提供咨询、提升其参与能力。②资金保障制度，为公众参与组织运行提供一定的资金来源，保障其有效运行。③公众参与技术平台，特别是完善互联网作为参与平台的有效性和可利用性，以及通过技术的支持更有效地处理公众评论和相关信息等方面，技术的改进对大规模的公众参与具有相当重要的意义。④司法审查。公众参与行政过程的能力受到很多限制，有些情况下，公众很难促进决策满足他们的期待，但如果公众被赋予广泛的申请司法审查的权利，那么公众就可以通过启动司法审查来有效地“阻止”那种不利于他们的决定或政策。在逻辑上，这种广泛的申请司法审查的权利，反过来可以提升公众在参与过程中的话语权和协商能力。
公众参与制度程序正义标准的实现，依赖于基础性制度、核心制度、支持制度及保障制度。公众参与的现实问题和挑战，相应地也主要集中在这四个层面的制度上。公众参与的制度建设及完善，同样需要从这些层面上展开。
图3-2 公众参与制度的制度结构
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