城乡规划是以空间资源及其隐喻利益的一次再分配过程，“空间资源配置的本质是权利的分割、分配与交易”[1]，既然关系到利益分配和权利的分割，城乡规划就应该秉持社会所期盼的结果公正[2]。如果将空间资源及其隐喻利益分配的结果公正视为城乡规划的价值本源，是城乡规划要实现的“目的”，那么，在利益多元化和利益博弈常态化的现实社会中，在“规划编制—规划实施—规划评估—规划终止”全过程中，构建一个规范、正义的程序则是实现这一目的的“手段”。“谋求利益平衡的规则或程序应当成为城乡规划的核心”，城乡规划中公共利益是规划利益相关者冲突调和的产物，是基于程序正义的利益相关者博弈的结果。从这个意义上讲，城乡规划不是决策者“选择”出来的，更不是精英“制定”出来的，而是基于程序正义，规划利益相关者达成的“主体间共识”，是“契约”行为的结果。
基于上述分析，控规规划运行过程中公众参与制度程序正义标准的设定应基于理性程序主义理念，并具备程序正义一般标准的相关概念。结合城乡规划运行过程的特点，本文将控规规划运行过程程序正义标准分为两大类：核心标准和外围标准，其中核心标准又分为主体标准和运行标准。主体标准指对城乡规划运行程序中的参与者的要求；运行标准包含透明原则、开放原则、协商原则、共同决策原则、中立原则、及时原则、理性原则；外围标准指救济原则和监督原则。
表3-1 控规运行过程公众参与制度程序正义的评价标准(www.xing528.com)
需要说明的是，本质上程序正义离不开实质正义，无论是罗尔斯还是哈贝马斯，他们对于程序正义的评判最终都依据实质正义的内容。因此，本研究在进行城乡规划公众参与过程程序正义考量时，在基本的程序正义标准的基础上，增加了实质正义的考量。本研究无意于倒退回程序工具主义的立场，而是希望通过实质正义的实情调查，进一步论证和说明程序正义的问题。公众参与城乡规划运行过程的实质正义包含很多内容，即有城乡规划实现公共福利的内容，也有公众对规划可以接受的内容，等等。本研究从易于评价的角度出发选择其中两个内容：一是规划内容可以实现公共福利；二是公众对规划结果的可接受性。
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