控规运行中公众参与制度设计研究：上海经验借鉴

2.2.1.1　英国地方规划公众参与制度经验

英国城乡规划公众参与作为一项法定的制度，始于1968年的《城乡规划法》，在1971年的《城乡规划法》，1982年的《城乡规划（结构规划和地方规划）条例》都有体现。20世纪70年代末至80年代英国实行自由市场，弱化了规划的作用，公众参与也止步不前，直到1990年代才又恢复了城乡规划法的地位，公众参与重新迈进。2004年、2008年的修订增加了公众参与的力度，特别强调增加社区参与的有效性及其质量。

图2-1　英国城乡规划公众参与的法律框架

（1）英国城乡规划公众参与制度的法律基础

目前支持英国城乡规划公众参与的法律主要有：《地方法2011》（明确了公众参与的权利和相关规定）、《规划与强制购买法2004》、《规划法2008》、《城乡规划法（地方规划）规则2012》（规定了补充规划中公众参与的最低要求）、《规划政策陈述1》（PPS1：创造可持续的社区，概述了社区参与的基本原则，如社区参与要适合于规划的需求，参与的手段要与公众的经验相适合，清晰的持续的参与，程序应当透明易得，公众参与需要有规划）、《规划政策陈述11》（PPS11：区域空间战略，规定了区域规划中公众参与的最低要求）、《规划政策陈述12》（PPS12：地方发展框架，规定了地方规划中公众参与的最低要求）、《社区参与说明2012》（明确规定地方规划公众参与程序内容）。

（2）英国地方规划编制过程中公众参与的制度内容^[145]

按照规划法的要求，地方社区参与说明是关于规划准备和规划实施过程中社区参与的政策性文件。这个文件也是必不可少的。社区参与说明规定了地方规划部门在规划制定、修订和规划实施过程中公众参与的政策。不同的地区，社区参与的内容不尽相同，但是基本的原则是不变的，如对相关利益群体部门的合作机制，普通公众的咨询机制，开发规划文件、辅助规划文件及邻里规划的参与程序。依据上位规划要求，社区参与说明主要包含的内容有明确参与主体，参与方式，开发规划文件、辅助规划文件、邻里规划的参与程序以及开发控制中的参与程序。

①参与主体的选择

一般会将参与主体分为政府部门、其他机构、社会组织、利益相关群体。政府部门建立参与人数据库，谁想参与都可加入。一般采用三种方式建构参与人数据库：一是将参与过的人录入参与人数据库，保证参与人拥有足够的参与经验；二是公众自己申请录入参与人数据库；三是相关人推荐，适用于某些专家学者。

②参与的方式

主要包括网站发布信息、信件或邮件，报纸，公共展示，公众会议，规划论坛，问卷。

③参与的原则

尽早参与，持续评估，参与方法因地制宜（不同文件不同阶段采取不同的方法）。

④开发规划文件的参与程序

A.通知阶段：

政府需要：将规划信息在相关地方杂志、报纸和网站上刊登；采用信件和邮件通知规划咨询数据库中的公众；进行公众期望管理（清晰地告诉公众规划目标，能影响什么及怎么参与）；向公众解释规划和合法过程；通知地方法定的被咨询者。

公众可以：申请加入规划咨询名单库。

B.规划主题和文件条款内容咨询阶段：

政府需要：邀请教区议会、镇议会及相关利益群体采用交互式研讨会方式讨论规划条款和开发方向；咨询关键利益相关者，包括邻里委员会、村议会、地方健康组织和学校，了解他们的观点和未来发展的需要；在社区中进行规划草案展示，使他们了解规划，提供想法；在公众方便时（周末晚上或周六）组织其参与社区活动；将规划文件刊登在网站上，放置在议会办公室和地方图书馆供公众了解；使规划复制件的费用在一个合理的数目上。

公众可以：交流想法、影响决策、为未来的开发提供建议。

C.回馈阶段：

政府需要：公布参与阶段所有的意见、评论和选择；准备和出版关键想法和意见的总结；清晰地解释决策制定的原因；共享选择方案的利益信息。

D.规划阶段：

政府需要：准备和公布最后的草案，向公众进行咨询的时间不少于6周；在地方刊物上公布规划草案；采用信件和邮件通知规划咨询数据库中的公众；通知地方法定的被咨询者；将规划文件刊登在网站上，放置在议会办公室和地方图书馆供公众了解；需要时，根据咨询结果修改规划方案；准备和出版附属文件（例如可持续评估、居住规则评估、公众影响评估）；撰写说明解释公众的要求如何被满足。

公众可以：评论最后的规划草案。

E.检查阶段：

政府需要：将规划文件递交国务大臣，进行公众审查；在地方刊物和网站上公布递交和规划审查的细节；需要时修改规划方案；采纳规划，出版最后成果。

公众可以：除了在规划早期进行评论，公众可以在公众审查时再次参与，提出支持或反对意见。

F.复查阶段：

政府需要：界定清晰的实现规划结果的目标，定期审查规划是否有效；定期复查规划，确保规划及时更新，反映社区的需要。

公众可以：查阅审查报告，了解规划对社区的影响。

⑤辅助规划文件公众参与程序

此规划公众参与程序只进行1—4阶段，公众咨询至少进行一次，不少于4周。

⑥邻里规划公众参与程序

依据《地方政府法2011》《邻里规划规则2012》，邻里规划通过社区讨论会进行递交前的公众咨询，递交到议会后，由议会组织再进行正式递交咨询，接下来进行独立审查和地方邻里投票表决。

递交规划前，要公开规划信息给居民、工作者和商人，内容包括：邻里开发规划的详细内容，邻里开发规划被检查时间和地点，表达意见的方式、途径，咨询时间自规划公布之日起不少于6周。组织者准备规划内容及咨询说明，咨询说明包括咨询的公众和组织的信息，说明他们如何被咨询，总结公众最关注的问题，解释这些意见如何影响规划。

⑦回馈制度

议会以报告形式回馈咨询结果，每个阶段内容如下：仔细考虑并深入讨论所有参与代表的意见，帮助议会改进规划文件；出版回应意见，将阶段性文件公布在网站上；制作咨询报告，详细记录每一个阶段公众的评论意见，解释政府如何处理这些意见以及这些意见如何影响规划决策，报告内容在网站上公布。

（3）英国开发控制过程中公众参与的制度内容

①申请前的咨询

鼓励开发者在递交申请前咨询邻里和福利组织，开发者可以将咨询说明同申请文件一起呈交，说明谁被咨询、如何咨询以及他们的意见如何影响项目。

②公布规划申请

申请公布：政府将规划申请相关内容送至市议会、图书馆，并按要求通过邮件送至利益相关者手中，同时在地方报纸和网上公开（至少21天）。市议会按立法要求也将相关内容在地方媒体上公布。

咨询要求：对于受规划内容影响较深的邻里直接发送咨询信件。对于有可能引起较多兴趣的项目，如规模较大的项目，议会建议申请者在规划区内进行公开展示或召开公众会议进行信息宣传，不同的申请咨询的方式不同，具体有规则指导。政府咨询一些组织机构的建议，如遗产组织、环境组织等，并允许这些组织长时间提供建议。通知被公布在地方报纸或接近项目的地方。对于涉及遗产保护的申请项目，注意选择合适尺度的领域进行公众咨询。政府咨询本地或附近的邻里委员会，公众也可以向邻里委员会咨询规划概况。所有规划申请信息及咨询结果都在网站上公布。如果申请再次修改，会有14天的再次咨询期。

公众获取信息：公众可以在顾客服务中心、图书馆获取规划申请的电子信息，还可以支付一些费用获取复印文件。公众还可以通过邮件或通过电话联系规划局了解相关信息，还可以在邮件联系规划局后的48小时亲自到规划局了解。

③如何评论

任何人都可以对规划申请进行评论，政府只考虑涉及申请项目规划条件的评论，如交通影响、停车，建筑外观的建议，视线干扰，采光或隐私损失，环境影响或用途是否合适，而不会考虑财产损失、邻里之间的私人恩怨、合同纠纷、建设工作的影响以及公司之间的竞争。从星期一至星期五上午9点至下午1点，都会有一位规划师在顾客服务中心接受咨询。

公众的意见要尽可能快地呈送，可以通过信件、邮件等一切可能的方式。公众意见接受时间期限为规划申请被规划局接受后的三周内。

④意见考虑

如果申请项目由规划委员会审批，规划委员会将召开会议表决，会议日程在召开前5日公布，公众可以随意参加但不能发言。公众和项目申请者可以在事前同议员进行沟通。议员可以将公众观点呈送给委员会。

⑤通知结果

政府不可能对评论意见一对一回复，决定通知会显示申请被许可的条件，内容在网站上发布。只有当申请被复议时公众才再有机会进行评论。

（4）英国城乡规划公众参与的辅助制度^[146]

①权力救济制度

英国除了通过中央行政主导和地方高度自治建立起规划制定的相互制衡体制之外，还通过规划上诉制度，有效监督和控制政府规划部门的自由裁量权，确保不出现规划的滥权现象。公众对最终结果仍然不满，还可以向高等法院起诉。

当公众参与行政决策成为一项法定权利时，受到损害的参与权就能够获得救济，救济的途径有二：一是行政救济，即由行政机关实施的救济，如行政复议；二是司法救济，由司法机关实施的救济，即诉诸法院。例如，《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》第四条规定了“公众获得信息的权利”，包括公众获得信息的内容、限制，政府对公民获得信息的义务等，该公约第九条“诉诸法律事宜”中规定，如果第四条所规定的公众权利受到侵犯，即公民要求获取信息的请求被忽视、部分或全部不当驳回、未得到充分答复或者未按照法律规定进行处理，国家立法应当保障：第一，公民能够通过司法途径进行审查；第二，除此之外，还应当建立快速的公正独立的其他机构进行审查。

参与权利救济的范围包括公众受到侵害的着眼于实现公众参与权的信息公开、法定的必需的参与程序等，在选择公众参与方案、参与代表的方法、公众参与的形式和方法等问题上，仍然属于行政机关的自由裁量权，而不得纳入到权利救济的范围中来。

②资金保障制度

英国城乡规划公众参与资金保障来源方式有两种：一是社会公益资金，包含环境法律基金、邻里规划基金和发展信托；二是政府资金，在英格兰，提供3亿5千万英镑的规划补助金（Planning Delivery Grant），用于支持地方规划部门增强公众参与的能力，增加社区公众参与的启动资金，以及规划援助机构（Planning Aid）的活动基金。

③规划援助制度

在英国主要存在两种方式对公众参与提供规划援助：第一是规划援助机构，由城乡规划协会建立，现由皇家城市规划学院（Royal Town Planning Institute，RTPI）具体运作。规划援助机构主要为那些没有能力支付规划咨询费用和在公众参与过程中被边缘化的社区和个人提供独立的专业咨询。有超过500名RTPI会员在英格兰、苏格兰和威尔士开展志愿服务。第二是市民学会，由志愿者构成，致力于提高城市规划、保护和更新的质量，被称为社区的“守望者”，帮助社区居民参与规划。(www.xing528.com)

（5）英国城乡规划公众参与制度述评

①权力制衡

为了保障公众的意见被接受，限制政府权力，英国规划制定过程设置了很好的权力制衡机制。共存在三方制衡：一方是中央政府规划监察员，通过文件检查主持听证，对公众参与进行制约；一方是民众，通过提出异议，申请听证会和司法起诉的方式来制约；第三方是高等法院，通过行使司法的形式审查权来制约。这样，整体构成了一种复杂精致的多元制衡规划制定模式。

②程序详细，权责明确

英国在早期公众参与制度中缺乏程序内容的规定，随着时间发展，越来越注重程序内容的详细规定来保障公众参与的实施。每一个阶段步骤都规定了政府和公众各自的权责、参与时间，这对于约束政府的行为，激励公众参与，保证公众参与过程的有效起到了很好的作用。

③信息透明

英国城乡规划过程较为注重信息透明，这对于公众有效参与起到了很好的作用。几乎每一个阶段规划信息、公众信息都能及时公开，并且渠道多样，方便公众获取。

④辅助制度完善

正如制度结构理论所说，公众参与制度存在一个结构，一个制度内容的有效性取决于其他制度的完善安排。英国在资金、技术和救济方面的规定和实践为公众参与制度提供了很好的辅助作用，促进了公众参与制度结构的完善。

2.2.1.2　美国区划公众参与制度的经验借鉴

美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到20世纪70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化^[147]。

（1）美国区划公众参与制度的法律基础

目前支持美国城市规划公众参与的法律主要有：在国家层面，《标准区划授权法》（Standard State Zoning Enabling Act，1926）确定了区划编制和修改程序中的听证内容，公众上诉的条件和权利，调解委员会的信息公开内容。《标准城市规划授权法》（Standard City Planning Enabling Act，1928）规定了总体规划制定公开原则，规定规划在确定前或者修改时要组织至少一次公众听证会，在报纸上和由政府相关机构公开时间和地点，规划完成后要在公园、广场及其他公共场合进行公开。在州层面，《规划与区划法》（The Planning and Zoning Law）包含了城市、镇、村庄的总体规划、区划的编制程序（包含公众参与内容）、听证会的程序及上诉程序。在城市层面，《城市宪章》（City Charter）对于规划管理各个程序有关信息公开、规划与方案公示、决策和管理程序的参与、申诉权等内容，从程序的内容、时限、方式、途径等方面进行了详细的规定。

（2）美国区划立法（编制与调整）公众参与程序

①区划修订的发起

区划的更新（update）通常只能由各地方城市的规划委员会发起，区划的修订（amendment）则可以由纳税人、社区理事会、行政区理事会、行政区主席、市长、市议会土地利用协会或者其他机构向规划委员会提出申请，规划委员会决定是否修订区划，即在这一阶段公众拥有规划动议权。

②区划审查

首先需要先了解当前区划的问题，这就要求有一个对这些问题的审查的过程，在美国各地方城市，审查这些问题的参与者类别很多，从地方官员到社区居民，各类人群都有义务和权利对现有区划提出意见。这样做的目的是保证修编出来的区划能被广泛地接受。

③区划修订过程

第一阶段的参与：在各利益团体和个人参与原区划审查并提出意见的基础上，城市规划委员会可以组织进行区划条例的修订和更新工作，一般城市规划委员会将聘请规划顾问独立编制或协助规划委员会职员编制区划条例。区划委员会在提交最终报告之前，要准备一个初步报告，并举行相应的公众听证会，邀请社区理事会、行政区长官及相关人士参与，听取他们的建议。在此基础上，规划委员会作出决议。举行听证会前，要对区划进行公告。对此感兴趣的个人或团体有机会参加。公众听证会的时间和地点必须以官方文件的形式进行15天以上的公示。

第二阶段的参与：规划委员会将决议和申请材料转交至议会，议会组织听证会，邀请社区理事会、行政区长官及相关人士参与，听取他们的建议。议会将结果进行公告。规划委员会的决议、行政区理事会的反对意见以及听证会的所有记录将一并递交给市议会，市议会据此可以更全面地进行权衡和决策。

议会将决议递交市长审查，并通过市议会复审，区划修订最终完成。

区划编制程序中，除了公告和听证会的程序，还必须征询相邻地区所有业主的意见。如果有20%的业主表示反对该变更的情况，城市议会则需要重新投票并有四分之三的议员赞同方可再次通过。

不仅市政府相关文件、会议记录等文献资料和决策审议结果在原则上必须公开之外，法律规定市政府各级部门的办公会议也属于原则上必须公开的范畴，而且，会议时间和地点，必须在72小时之前予以公示。

图2-2　纽约市区划立法程序图

（资料来源：徐旭.美国区划的制度设计[D].北京：清华大学，2009.）

（3）美国区划行政（开发控制）公众参与程序

申请人递交相关材料。规划管理局在收到申请材料的5天内，将所有材料的复印件送交至相关的社区委员会、自治委员会和自治区主席。

规划管理局负责对申请人提交的所有材料进行验定，并将验定结果送交议会，以保证审查程序的顺利进行。

相关的社区委员会和自治委员会在收到验定材料后60日之内，需要按照规划委员会规定的方式进行公示，召开听证会，听取所有相关社区的意见，并向规划委员会及自治区主席提交听证会的书面报告。举行听证会前要对申请项目进行公告。自治区主席在收到社区委员会和自治区委员会提交书面报告的30日之内，须向规划委员会提交相关的报告、意见书或弃权书。

在收到自治区主席提交材料的30日之内，规划委员会须对该申请作出批准、修改后批准或不批准的决定。对所有批准的项目，规划委员会均应召开听证会。开发申请项目听证会的通知，需提前10日登载于指定媒体，其复印件须邮寄至所有相关社区委员会、自治区委员会和自治区主席。规划委员会否决或修改社区委员会、自治区委员会和自治区主席提交的意见时，均须对相关决定作出书面的解释。

规划委员会将决议批准与修改后批准的有关项目申请材料的副本，包括所有申请材料、社区委员会、自治委员会和自治区主席的意见，提交议会和相关的自治区主席，所有材料应在决议后6日内完成。在规划委员会提交材料50日之内，议会召开听证会。需提前15日发出会议通知，按许可方式指定在相关地点进行公示，并在上述50日之内作出最后决议。

图2-3　纽约市区划行政（开发控制）程序流程图

（资料来源：徐旭.美国区划的制度设计[D].北京：清华大学，2009.）

（4）美国区划公众参与方式的程序

①公告要求

以波特兰市的规定为例，根据波特兰市区划条例第33.730.070条，波特兰市对公告的规定内容为：

地址和邮寄：产权所有者的邮寄地址将从最新版本的“县产权所有者纳税记录”中获得，除非波特兰市开发服务局长官收到一份希望获得公告的书面要求，否则那些不在“县产权所有者纳税记录”中的相关人将不会收到公告。相关组织的地址将从邻里办公室的最新列表上获得。

效力：只要公告寄出，无论产权所有者是否收到公告，土地利用审查的决议都将生效。

公告范围：公告范围按审查类型条款中的指定范围。

②听证会程序规定

以波特兰市为例，该市规定土地利用听证会程序应符合各个审批机构的规定，同时应符合《俄勒冈州公共会议法》和《法定土地利用听证规章》的要求。

对听证主体的要求：举办公共会议或者听证会的机构包括公共机构，一般是政府中的议会、委员会、理事会、局或者听证办公室等；也包括私人机构，如社区组织、邻里机构等。

对听证会公告的要求：听证会公告一般要将详细的项目申请资料在听证会举办的一定时间以前发给听证会参与者，同时还需发给参与者听证会的相关程序，以保证其更好地参与到听证会中。

听证会会场和区位的要求：听证会会场需要有足够的容量，以满足参与者的需求。同时听证会会址应符合各听证主体的规定。

会议组织方的出席要求：一般来说，听证会主体的主席主持听证会议，委员出席率应达到一个标准，这个标准不同机构有不同的要求。与此同时，听证会上一般还有城市律师、城市职员办公室（city clerk）的监管人员和会议记录人员出席。有时，城市总规划师、总建筑师等也将出席听证会。这些人通常起着咨询人的作用。

公众出席的要求：除了那些特别规定中指明的封闭式会议（如涉及国家安全、隐私保护等），其他会议都应该向公众开放。

听证会上的程序要求：听证会一般由听证会主管机构的主席主持，主席先发言介绍项目情况，然后各委员针对该项目提问，项目申请人和相关人员随之答辩回应。回应后主席会征求听证会其他参与者是否需要提问或发言：如有提问，项目申请人和相关人员也将答辩回应；如有发言，则支持者需要表明支持理由，反对者亦需要解释反对原因。此时项目申请人和相关人员也可以就此作出回应。在各方利益申诉完毕后，主席会要求包括自己在内的所有委员投票表决（审批主体的详细决议将在会后作出，而与会的其他审批机构的决议需在当场作出）。投票结束后将进入下一个项目议程。

听证会的记录要求：听证会要求全程记录，一般由城市职员办公室记录人员负责。听证会记录将存档，并将在各机构网站上公布。

（5）美国区划的组织机构设置

纽约市区划管理的部门权力划分得比较清晰：建筑局负责行政审批（建设许可），不使用自由裁量权；规划局协助市长进行城市规划工作，负责记录和公开规划委员会召开听证会；标准和上诉理事会负责准司法审批（上诉、变通、特别许可），使用自由裁量权；城市议会负责立法审批及区划变更和特别许可的复审；规划委员会负责区划法的制定和修订及城市级市政公用、基础、交通等设施的特别许可。其中负责区划编制和实施的机构规划委员会及标准和上诉理事会在人员安排上的非行政化，聘选上的公众听证，都保证了它们对公众利益负责。另外，公众参与意见听取、处理与组织记录的机构相分离，保证了公众参与过程的公正。

除了分权，机构设置还处处体现制衡，这保证了行政力量与公众力量之间的平衡。首先，标准和上诉理事会对建筑局进行制约：建筑局的权力是颁布建设许可，但建筑局的权力由标准和上诉理事会依法授予；标准和上诉理事会否定或修改的申请，建筑局也无权进行授权。其次，市议会对规划委员会的制约：规划委员会的权力受到市议会的限制，可以说规划委员会是市议会的立法代表。第一，区划条例的制定和修编在规划委员会处通过后还需要由市议会召开听证会及投票通过；第二，规划委员会批准的特别许可也需要由市议会召开听证会及投票通过；第三，规划委员会每年需要向市长、市议会、市议会公共议政员、各行政区长官以及社区理事会递交规划报告，接受检查。再次，市长与市议会间的制衡：市长和市议会之间的权力也是相互制衡的，任何法律通过前需要递交市长审议，如果市长对议会通过的法律提出否决，市议会在30天内可以考虑接受这个结果，但在这之后需要三分之二的议员赞同方可通该法律。另外需要指出的是，市长和市议会又都是由大选选出，这种代议制民主是市民监督政府管理人员的基础。最后，法院对市议会、标准和上诉理事会的制约：市议会的权力很大，是纽约市的立法机构，而标准和上诉理事会在区划管理和上诉上有很大的自由裁量权，但是这两个机构又受到法院和法律的约束。其任何不合法的行为都有可能招致法律诉讼，这给公众维权提供了重要通道。

（6）美国区划公众参与制度评述

①组织机构间的分权与制衡

美国区划组织机构的分权与制衡强有力地支持了美国区划公众参与。规划的编制、调整、审批和许可不再集中在政府手中，公众参与的组织、意见听取和意见处理也不再集中在政府手中，并且不集中在一个部门手中，这真正实现了裁判员、守门员、运动员的分离，使得公众参与制度体现真正的程序正义。

②公众参与权力完善

公众参与权包含规划动议权、知情权、听证权与复决权，保证公众的权利与政府权力相平衡，最大化地满足和激励了公众的参与需求，也保证公众意见能对规划决策结果产生实质影响。

Steele（1986）通过研究认为，虽然美国区划公众参与过程导致了行政效率低下等问题，但是它带给公众的公平感、正义感和满足感是无可比拟的，如今的美国公众已经离不开公众参与，它保障规划决策按照公众的意愿进行，促进公众对规划的接受和认可^[148]。

美国区划公众参与制度也存在问题，如在规划编制、调整过程中缺乏利益相关者之间的协商机制，仅以抗辩形式的听证会很难实现公众之间共识的达成，经常的状况是利益相关者之间展开激烈的争吵，在各方很难接受结果的情况下，只好多次举行听证会，影响了规划的效率。