上海公众参与制度设计研究

制度作为一个分析单位，在不同领域被许多学者关注过，但较成功的研究主要集中在经济学、社会学、政治学和行政管理学中。本书的制度设计研究主要集中于这几个领域的制度设计理论。基于本研究的需要，以制度和制度设计的相关概念、制度设计的分析方法及制度设计方法为主进行论述。

2.1.3.1　制度及制度设计的基本概念

（1）制度的概念

关于制度，不同的视角有不同的理解，美国制度先驱之一凡勃伦（Thorstein Bunde Veblen）首先将制度问题纳入科学研究，开创了对制度进行系统的逻辑实证研究之先河，他认为制度是大多数人所共有的一些固定的思维习惯，行为准则、权力和财富原则^[127]。近代制度学派的代表人物康芒斯（John Rogers Commons）认为制度是集体行动控制个人的一系列行为准则和规则，是每个人都必须遵守的，制度的作用体现在对行为加以规范^[128]。在此基础上，新制度经济学的代表人物诺斯（Douglass Ceil North）进一步指出，作为规范人的行为规则的制度，应该包括正式规则和实施机制两个方面。柯武刚和史漫飞指出，制度是人类相互交往的规则，它抑制着可能出现的机会主义和乖僻的个人行为，使人们的交往行为可预见并由此促进劳动分工和财富创造^[129]。作为比较制度分析学派的代表人物，日本学者青木昌彦（Aoki Masahiko）归纳了博弈论视角下的制度观，他把制度定义为均衡导向的或者是内生的博弈规则，制度是重复博弈的内生产物，但同时制度又规制着该领域中参与人的战略互动^[130]。尽管表述的角度不同，但无论是哪种表述，从人的行为和行为规则角度界定“制度”的内涵是统一的。

（2）制度的结构与层次

制度结构指的是某一特定对象中正式和非正式的制度安排的总和，需要说明的是，任何制度结构中的不同制度安排并非是等价的，其地位和作用并不完全相同，有些处于核心地位，有些处于辅助地位。制度结构不能看作是不同制度安排的数量构成。任何一项制度安排的运行效率都必定内在地联结着其他的制度安排，共同“镶嵌”在制度结构中，所以它的效率还取决于其他制度安排的完善程度。换句话说，一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排的运行结果，而是取决于制度结构中制度安排间的耦合作用^[131]。

威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）划分了制度分析的层次，他将制度分为四个层次：第一层次是嵌入制度或者社会和文化基础，是制度层级的最高层次，是社会制度的基础，改变和适应过程至少需要1 000年时间；第二层次是基本的制度环境，包括人权制度、产权分配制度、金融制度、法律制度等等，威廉姆森称之为“正式博弈规则”，适应周期大致在10—100年之间；第三层次为治理机制，变化较快，时间跨度在1—10年；第四个层次是短期资源分配制度^[132]。

（3）制度与制度环境

从本质上看，制度与人的动机和行为有着内在的联系，任何制度都反映了一定历史情境下人的利益及其选择的结构，制度提供了人们如何行动时的要点，协调着结构复杂的社会经济活动并使其更有效率，没有制度约束下的人的动机和行为可能导致的是社会经济生活的混乱或者低效。需要指出的是，从制度与具体人的行为的关联度而言，制度包括制度环境和制度安排两个层次。诺斯在他与戴维斯（Lance E.Davis）合著的《制度变迁与美国经济增长》一书中指出：“制度首先是指制度环境，即一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治制度与法律规则，是一国的基本制度规定；其次是指制度安排，即支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。”前者相对稳定，但法律或政治上的某些变化就可能影响到制度环境，可作为制度创新模型的外生变量，制度创新则主要指制度安排的变化。这就是说，制度环境是前提依据，是进行制度安排所要遵守的，而制度安排是对合作与竞争方式的某种具体的安排处理，制度安排可以理解为是制度的具体化。一般来说，制度安排是在制度环境的框架中进行的。制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，但是制度安排也会反作用于制度环境。

（4）制度设计的概念

对于制度的形成有自发演进与人为设计这两条途径，新制度经济学家更强调后者。在他们看来，仅靠制度的自发演进难以满足社会对有效制度的需求，因此，制度的设计和变迁十分必要，对制度的形成具有重要作用：第一，人为的制度设计能够弥补仅靠制度演进难以满足社会对有效制度的需求的不足；第二，制度的人为设计能够加速制度的演进过程；第三，人为的制度设计有利于纠正制度自发演进中的路径依赖现象。沿着既定的路径，制度的变迁可能进入良性循环的轨道，但也可能顺着错误的路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之下。这时，通过政府主导下的人为设计来解决制度演进过程中的路径依赖问题就变得极为重要^[133]。

关于制度设计的定义，Alexander的定义较为全面。他认为制度设计指的是：“能够使动或者约束行为，并能让行动与所秉持的价值要求相一致且达到预定的目标或者完成所分派的任务的规则、流程和组织架构的实现与规划”^[134]。20世纪90年代以来，制度设计逐渐成为经济学研究的热点。90年代中期相继有两本关于制度设计理论的论文集出版。对东欧和苏联各共和国转型时期以及第三世界国家现代化过程中的制度设计问题进行经验研究的论著也不断涌现。

2.1.3.2　制度设计的分析

本书的研究是在现有的制度环境和制度安排的基础上展开，需要对现有的公众参与制度进行深入剖析，因此一些着眼于增进对制度设计理解，为制度设计提供理论支持的制度分析理论对本研究也有意义。

（1）博弈论视角

以肖特（Andrew Schotter）、宾默尔（Ken Binmore）、格雷夫（Avner Greif）和青木昌彦等为代表的博弈论制度分析学派，将理论框架建立在人们的行为是如何相互影响，人们是如何在相互作用之中作出自己的行为选择和行为决策上，认为制度是博弈的均衡解。制度设计者需要根据具体情况构建相应的博弈模型，并通过对博弈模型的分析寻找均衡点。这个过程完成之后，制度设计者就弄清了博弈的初始状态与博弈的均衡状态之间的关系。博弈的均衡状态对应于设计者所要设计的制度安排，而博弈的初始状态就是设计者设计的出发点。通过改变博弈的初始条件（参数），如对局中人的筛选、引入影响局中人偏好的激励等，就可以达到相应的设计目的^[135]。本研究采用了简化了的博弈分析手段，通过博弈各方博弈条件的公平性分析制度缺陷。(www.xing528.com)

（2）委托—代理视角^[136]

西方经济学中的委托—代理关系是指委托人和代理人之间的交易关系，探讨二者的目标一致性和代理成本问题。由于委托人和代理人的关系问题出在二者的目标的不一致。委托人（企业所有人）的目标是获得最大的剩余价值，代理人的目标是使自己的利益最大化。而且，代理人的道德风险行为是在信息不完全和不对称的情况下才有可能出现的。所以，制度上的安排应该在（目标的一致性和信息的完全性）这两个方面有所作为。目前学者应用委托—代理理论进行制度分析基于两个方向：一是考察制度设计中的委托—代理关系，通过发现委托—代理关系存在的问题修正制度；二是通过信息不对称、契约关系、利益结构、监督机制及激励等要点分析制度存在问题。其中，信息不对称是指基于委托、代理双方因掌握信息量不一致而存在的道德风险与逆向选择等问题进行分析；契约关系是基于双方责、权、利界限划分来进行分析；利益结构是分析如何设置激励机制使得代理人行为合理化；监督机制是分析委托人对代理人行为的监督情况。

（3）行为视角

制度的作用是影响行为，因此很多学者主张从行为视角研究和分析制度。科斯（Ronald H.Coase）断言，新制度经济学的研究应该从现实的人出发，只有从现实的人出发，我们才能揭示制度的起源及其演变规律。李月军（2007）认为可以根据行动者的行为来判定制度的绩效^[137]。黄健（2008）设计了通过行为分析制度的理论框架来研究公共管理制度问题，该分析方法的优势在于通过描述或记载公共管理行为的现象，挖掘行为产生的根源和动因，再针对性构建制度体系以防止、消除违法和不当行为，最终解决公共行政运行中的行为失范问题。其分析的理论框架可简单地归纳为：行为描述—行为透析（制度评价）—行为重构（制度构建）—行为指导（制度指引）等过程^[138]，其中行为动因的透析过程很大程度上就是针对行为规则——制度优劣作出的评价和分析，行为方法与制度方法结合正始于此。在行为重构阶段，其本身便是制度设计和完善的过程，而行为指导的环节则是以制度去约束、指引行为的具体体现。制度的缺陷通过行为方式表现出来，而行为的失范需要制度去纠偏，在循环往复的使用过程中，推动公共行政的良性发展。

2.1.3.3　制度设计的方法

制度设计有两个传统，即以激励为中心的传统和以选择为中心的传统^[139]。以激励为中心的制度设计理念主要代表有班克斯（Jeffrey S.Banks），以选择为中心的制度设计理念主要代表有布伦南（Geofirey Brennan）。制度设计还涉及制度的借鉴、模仿和移植，制度设计的层次与构成要素，具体如下：

（1）以激励为中心的制度设计

班克斯在《制度设计：一个代理理论的透视》一文中，就是运用信息经济学中的委托—代理理论来考察制度设计问题^[140]。在班克斯看来，激励效率是制度设计的目标，而实现激励效率被认为是在委托人和代理人之间设计一个可以使代理费用最小化的“合约”。委托人希望代理人更“卖力”以获取更大收益，而代理人则倾向于“偷懒”以使自己的成本降低。在委托人和代理人之间存在信息不对称，也就是委托人无法直接观察到代理人的活动而只能观察到代理人的活动所带来的价值的情况下，设计能使双方受益的合约安排，就是制度设计者所面临的任务。在这样的人物前提下，存在几种任务安排：①在委托人与代理人之间的交易所产生的利润是由代理人行为决定的情况下，给委托人以“固定份额”而将剩余的利润分配给代理人，是复核帕累托最优的制度设计。②委托人与代理人之间的交易所产生的利润，通常是由代理人行为和“偶然因素”共同决定的。在这种情况下，如果仍给委托人以“固定份额”而将剩余的利润分配给代理人，那么“卖力”就不再是代理人的最优选择，采取最不“卖力”的行为就是代理人最优的选择。因此制度安排就要使代理人承担一定的风险，因而就不存在一个固定的利润分享原则。③以上两个制度安排的设计都是以委托人无法直接观察到代理人的行为为前提的。有时委托人虽然不能直接观察到代理人的行为，但却能观察到一些外部信号，比如通过观察其他代理人的行为而对代理人是否卖力作出判断，从而获得与“偶然因素”有关的额外信息。在这种情况下，最优的利润分享安排应该包括对代理人行为的监督。监督当然是有费用的，而委托人就有对代理人实施监督的激励，只要委托人可以通过相应的利润分享原则获得由于实施监督带来的利润而增加的收益。实际上，委托人同时作为监督者的制度安排，要优于由外来方作为监督者的制度安排，因为后一制度安排还要给外来方实施监督行为的激励，存在监督者还要被监督的问题，这就无限增加了监督费用。

（2）以选择为中心的制度设计

一些学者并不赞同以“激励”为中心的制度设计理念，而是主张以“选择”为中心设计制度。布伦南在《选择与报酬通货》一文中就探讨了与“选择装置”有关的制度设计问题^[141]。休谟（David Hume）有一句名言：“在抑制政府体制以及为宪法设限和设控时，每个人都应被假定为无赖，其所有行为除了个人私利之外，没有其他目的。”布伦南认为，即使所有的人程度不同地都是无赖，但仍然可以把“较少无赖”的人从“更无赖”的人中识别出来，从而将其放到若被“更无赖”的人占据就会造成最大破坏的位置上去。因此，设计一个能将德性较高的人从德性一般的人中筛选出来的装置，是制度设计的重要内容。而且布伦南也没有排斥激励机制，而是认为选择机制和激励机制可以相互补充。这是因为，尽管选择装置可以筛选出最具“德性”的人，但并不能选出完全德性的人，因此在选择之后还要发挥激励的作用。被选中的人如果吃大锅饭，也会影响组织的绩效。在制度设计的激励与选择问题上，佩蒂特（Philip Noel Pettit）在《制度设计与理性选择》一文中持有与布伦南相似的观点，认为在引入奖惩措施之前，应该首先实行筛选程序。佩蒂特还进一步提出了制度设计的三原则。第一个原则是在探讨奖惩措施之前首先考虑“筛选”的可能性。首先将明显的自我中心者筛选掉，就可以避免诉诸过度的奖惩措施而使人们遵守相应的行为方式。最常见的筛选装置是对“人”的筛选，第二种筛选装置是对“机会”的筛选。比如“权力平衡”装置规定任何法律都要经过两个或两个以上机构的批准，这些机构分别具有相反的利益，这样就可以筛选掉可能会损害到其中任何一个机构的立法机会。第二个原则是实施能够“支持”人们已有良好行为动机的奖惩措施。筛选机制并不能解决一切问题，必须有相应的奖惩措施作为补充。但奖惩措施不能过度，不应促使非自我中心的人转变成自我中心的人，而应该是对已有良好行为动机的支持和强化。第三个原则是构建奖惩措施以对付偶尔出现的“无赖”。构建奖惩措施尤其是惩罚措施时，应该遵循等级原则。在最低层次实施适用于所有人的“支持”性的惩罚措施，在较高层次实施针对某些人的较为严厉的惩罚措施，直至最后实行“大棒”政策。一些制度设计研究者所关注的并非操作层面上的制度“设计”，而是着眼于增进对制度设计的理解，为制度设计提供理论支持，并避免不必要的设计失误。

（3）制度的借鉴、模仿和移植

制度设计时还会涉及制度的借鉴、模仿和移植问题。科拉姆（Mary Colum）的《次优理论及其对制度设计的含义》一文对此作了考察^[142]。科拉姆通过对投票模型、讨价还价模型以及海盗博弈模型等的分析表明，在有些情况下，初始条件的微小变化，或者游戏规则的微小变化，会引起大相径庭的结果。因此，制度设计者在考虑制度借鉴和移植时必须慎重。如果有的制度安排对“初始条件”的变化很敏感，那么在一个地方有效率的制度如果被移植到另一个地方，就可能变成无效率的制度；如果有的制度安排对“规则”的变化很敏感，那么制度移植时要么不对规则作丝毫改动，要么就要对规则作大的改动，否则移植后的制度安排就达不到最优。反过来，如果制度安排对初始条件或规则的变化都不敏感，那么就可以大胆进行制度移植。

与其他制度设计研究者有所不同，奥菲（Offe Claus）在《东欧转型中的制度设计》一文中^[143]，像哈耶克（Friedrich August von Hayek）批评自负的理性主义或“建构主义”那样，明确对制度设计的“超理性”持否定态度。奥菲不承认有所谓新制度的“发明”，认为任何制度设计都是“模仿”，是对历史上或别的地方已经存在的制度模式的借鉴。制度设计者在开始设计制度之前，通常会从自己社会过去的历史中寻求灵感以及合法性，或者“复制”国外的制度模式。奥菲还从制度演化的角度考察了制度移植是否可能的问题。在奥菲看来，制度在演化过程中产生了相应的文化基础设施。“复制”或移植制度时尽管缩短了制度演化的过程，但由于缺少与制度原型相应的文化基础设施，复制出来的制度常常会运作困难甚至产生事与愿违的结果。文化基础设施就像是制度的软件，不过它不像电脑的软件那样容易被替换。

（4）制度设计的层次与构成要素

在制度设计的层次与构成要素方面，Alexander进行了系统的研究。他认为制度设计往往在三个层次上进行：第一个层次关乎整个社会体系，它要面对的是宏观的社会进程和制度问题；第二个层次主要涉及的是规划和实施的建制与程序，包括建立和运作相关的组织网络，创立新的组织和转变现有的组织，以法律、规定和资源分配的名义设计和贯彻激励或者惩戒的制度以落实和发展相关的政策、项目、工程和规划；第三个层次的制度设计关涉的领域具体涉及建立和管理规划的流程以及政策和项目实施。上一级的制度决定了下一级制度的设计，而下一级制度能否科学设计与有效运行，又进一步影响着上一级制度的运行与制度目标的实现。因此，在设计上一级制度时，必须考虑下一级制度的合理设计，而在设计下一级制度时，更需兼顾上一级制度的目标。此外，Alexander对操作性的、结构性的机构、流程等制度设计的构成要素也进行了详细的描述，指出在不同的制度设计中，这些制度设计的构成要素发挥的作用是不同的。认清在不同的制度设计中尤其是在不同层次的制度设计中各个要素参与其中的作用，对于制度设计本身有重要意义，而且是否正视这些要素的不同作用并在制度设计中将之充分考虑也决定了制度执行的绩效。代理人在不同层次的制度设计中扮演的角色也不同。通常，治理代理人及涉及所有的规定执行、协调和控制的部门和行为者在第一层次制度设计中扮演非常重要的角色；在中间层次制度设计中，组织内部的协调的重要性尤为突出，它会对制度设计出现的问题直接作出反应；当制度设计原则与代理人之间出现冲突时，制度设计的代理人则尤为重要，其对制度设计的反应会涉及旨在减少代理人成本的治理、激励和监督机制的转变，以求在“原则”和“代理人”之间寻找到最佳的利益平衡点^[144]。