控规公众参与制度设计研究：以上海为例

公众参与理论的相关研究较多，既涉及不同领域，又包含不同方面，本书选取与城乡规划公众参与制度设计直接相关的五个方向对其进行理论综述，包括：公众参与的理论基础、公众参与制度设计的策略、公众参与制度设计的运行机制、公众参与制度设计的环境因素及公众参与制度设计的评估。

2.1.2.1　公众参与的理论基础

（1）国外学者的研究

按照Smith（1973）的观点，城市规划公众参与理论的产生是规划合法性自我不断证成的结果^[44]。二战后，学者专注于空间形态规划，规划师也往往把他们的任务当作城市制定规划蓝图。然而不久，“重空间形态漠视社会性问题”的终极蓝图规划就遭到了社会各界的批判。这时规划理论界出现了两种不同的方向应对蓝图规划的危机。一是“系统规划理论”，它延续了物质空间规划理论的本质，通过强调城市的功能系统、动态发展规划来应对蓝图规划存在的问题；另一种是“理性规划理论”，这是一个有关规划过程，特别是有关将规划作为一个理性决策过程的理论。在这一理论出现之前，已有学者开始关注规划的过程和实体的区别，比如美国人梅尔文·韦伯。他说：“我知道，规划是达成决策的一个方法，而不是具体的实质性目标本身……规划是一个特别的方法，用于决定应追求哪些具体目标、应采取哪些具体措施……大体上这个方法独立于有待规划的对象。”^[45]Geddes的“调查—分析—规划”也是基于规划过程作用的思考。理性规划理论是对这一理论的完善和补充。它通过“界定问题/目标—确认比选方案—评估比选规划—方案实施—效果跟踪”一系列正在进行的、连续不断的理性决策过程赋予规划结果较强的说服力^[46]。理性综合规划理论还强调规划应成为科学管理的一种形式，在科学理性的外衣下，规划完全是当权者和官僚的技术工具。这种以技术至上的规划技术在战后西方国家城市建设初期起到了很好的作用，但是随着社会经济的发展，暴露出越来越多的问题。很多学者对综合理性规划的合法性提出了异议，Smith（1973）认为理性规划的合法性根植于确定性和对未来的完美预测，然而理性是有限的，确定性无法保证，这破坏了理性的根基；另外，规划过程充满价值，这需要包含不同的价值观点但又能对此简单相加，理性应该是基于不同价值观点相互协调后的共识；理性规划是一个以目标为导向的过程，中间的过程目标会被忽视。这就导致规划只注重结果而忽视应对过程的变化。但是现实总是不确定的、易发生改变的，在这种环境下，长时间的规划是不适合的。因此，理性规划面临合法性危机，需要增加新的内容。

这时规划学界产生了一种“合意规划”，以应对理性综合规划的危机。合意的目的是确认彼此的偏好作为决策的基础，以提高资源分配的公平性^[47]。其合法性在于让代表更多利益和权力资源的人参与规划，通过更多的参与代表增加规划过程信息、认知的确定性；通过不同利益集团代表偏好之间的协调提高规划过程的价值理性。参与者包含了有影响力的精英、利益组织及政府，而且规划过程利益代表越多样化越具有合法性。“合意规划”还提出了一个问题，即是否存在一个纯粹的单独的公共利益，Bower（1968）认为在多元社会下不存在一个单一价值下的公共利益^[48]，Davidoff（1965）认为不存在一个单一的公共利益，只存在多元的相互冲突的价值体系。因此只能选择让不同的利益集团参与规划过程，通过不同价值代表之间的讨价还价提高规划的合法性^[49]。这再次重申了程序规划的主张：通过合理的规划程序实现规划结果的合法性。“合意规划”的目的就是通过参与实现程序的合理性从而提供规划结果的合法性。当然，这种“合意”是仅代表大的利益集团的合意。

“合意规划”的主要理论有倡导规划理论和渐进规划理论。在美国，Davidoff和Reiner（1962）认为规划是通过选择的序列来决定未来行动的过程，所有的选择都涉及判断，政府和规划师不能以自己认为是正确的或错误的这样的意识来决定社会选择，因为每个人的价值和偏好都是不同的，只能是公众之间进行协商判断、讨价还价，由政府作出判断^[50]。Lindblom（1965）提出了渐进主义规划理论，核心是把“党派相互调适”作为公共规划决策的一种模式，一种在不同利益群体间商讨规划问题，寻求折中方法的模式。渐进主义规划理论认为科学的理性规划与现实中的规划有很大差距，经验有时更重要，也主张把多元主义带入到公共规划领域，且规划全过程必须有政治力量的参与。渐进主义规划理论不仅关注倡导式规划关心的如何将不同群体带入公共规划议程，而且关注在这些相互对立的利益间找到共识，并达成协议^[51]。就综合理性规划和倡导规划而言，Lindblom的渐进主义规划理论向真正的参与迈出了一大步，但因其政治观点上的先天不足，招致后来沟通规划理论家的激烈批判。Sager指出“党派相互调适理论”在规划的政治沟通方面存在欠缺，虽然它鼓励不同利益间的议价和折中，但不能保证它们之间的公平竞争^[52]。Lindblom不关心决策的质量，他只关心如何能帮助在多元化社会中的公共管理组织达成“任何形式”的决定，决策只是不同利益群体及价值间的一个竞争过程，一个达成协议的妥协过程，它不是为了创造解决问题和价值结合方案的途径，要达成共识，只期望于每个群体能放弃一些东西，Camille（1979）称其为“双输游戏”。Lindblom的追随者们并不期望了解彼此的动机和原因，只寻求对有争议的事情能达成一致意见。这并不是真正的相互理解，而是价值互让中的小交易。

资源和机会的公平分配日益规范要求提高分配制度的共识，这导致了规划的使用者——公众真正参与规划。参与式规划的主要理论是合作规划，它主要以哈贝马斯的交往理论为工具，主张通过包容一切受规划影响的人参与规划，尤其是那些弱势群体的参与，经过公平的对话、协商程序获得理性共识，从而促进规划结果被接受者制造、支持和赞同，实现规划的合法性。哈贝马斯认为参与者之间公平的协商过程是一种真正的程序正义，因此我们也可以判断，参与式规划合法性实现的本质在于通过公众之间公平的协商过程，促进决策过程程序正义的实现，从而获得规划结果的正义，即通过公正的公众参与程序，促进决策过程的程序正义，实现决策结果的正义。

合作规划理论是将规划看作沟通和合作的过程，主要理论工具是哈贝马斯的交往理论。合作式规划模式的基本观点是，规划只能通过与那些对规划感兴趣的利益相关者面对面对话的方式来进行。为了保证有效地开展对话，需要具备以下几个条件：①所有利益相关者都必须包括进来并有所反映；②对话必须是互信的，人们必须能彼此真诚地交流，所讲的内容要准确，他们的讲话要能代表一方利益相关者的利益；③合作者间既要有不同，又要相互依赖；④所有的问题都要摆到桌面上讨论，不存在任何禁区；⑤讨论中的每个人都必须平等地被告知、平等地被倾听，并被赋权成为合作讨论中的成员；⑥只有在相当多的参与者达成共识后，以及让所有参与者都满意的认真努力进行之后，才进行协议的签署^[53]。

合作式规划理论有两个分支。一是以达成共识为基础的沟通规划，Forester（1989）^[54]、Innes（1995）^[55]和Healey（1992，1997）^[56]论述的方法都把重点放在规划师协调各利益相关方的协商上。连同Innes（1995）^[57]以及Susskind和Cruikshank（1987）^[58]的工作重点都是通过不同利益相关者全体的相互作用，使他们之间能达成共识。这些方法的重要性在于强调符合具体情况过程的重要性，并把过程本身作为所有参与者分享各自价值、倾听其他参加者观点的机会，在这些过程中，“信任和知识得以产生和传播，以社会资本和智力资本为基础，从而建立起了各方的合作关系”。第二个分支是以冲突管理为基础的沟通规划。作为冲突管理的规划，规划理念本身就怀疑在不同意义体系间达成广泛共识的可能性，因此它的前提假设是：即使已找出了相互都适合的解决办法，但不同意义体系的基本目标将永远保持不同。Hillier（2000）认为共识是一种感觉，合得来而不一定是完全同意，规划中的对话过程不一定要形成持久、深入的共识，而是为了创造多重意义体系间平衡共存的条件^[59]。这种条件需要一次次地从一个规划项目到下一个规划项目中创造出来，因为不可能通过一个简单的对话规划项目就把不同的意义体系结合在一起，而只能是一定条件下的部分解决（Mantysalo，2000）^[60]。

（2）国内学者的研究

关于城乡规划公众参与理论基础，国内学者的研究并不多，行政法学领域的相关研究颇有意义。

行政法学领域中王锡锌（2007）研究了公众参与对于行政法的意义，他提出，传统行政法模式试图通过代议机构制定明确规则、行政程序促使行政机关遵守立法规则，以及法院对行政决定的司法审查，来确保行政法的“传送带”功能的实现。但是，这种“传送带模式”要想对行政过程合法性做到有说服力的解释，需要一些基本的前提条件，其中最重要的是：第一，代议机构制定的规则能够提供行政活动明确无误的标准；第二，行政机关在执行这些标准时没有自由裁量空间；第三，司法审查是普遍可获得的。很明显，传统行政法模式合法化功能的实现所需要的基本条件，在现代行政过程中已经很难得到满足。立法机关对行政机关的“概括性授权”，使行政机关成为“我们时代的立法者”；自由裁量成为行政过程中最重要的一种权力行使特征，而随着行政的复杂化和专业化，以及自由裁量的泛滥，司法审查的可得性及有效性都受到越来越明显的削弱。面对这些现实因素，有理由相信，传统行政法模式面临着明显的合法化能力缺乏的问题，并随之引发了行政过程的“民主合法性危机”。作者认为应当通过吸纳各种利益主体对行政过程的有效参与，为行政过程及其结果提供合法性资源。即如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成为所有人所接受的妥协，这就在“微观”意义上体现了利益代表和参与式的民主，也是对立法过程的一种“复制”。因此，允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益基础上而作出的决定和政策，就在微观意义上，和立法具有同样的原理，并进而获得了合法性。^[61]陈振宇（2009）的理论奠基于王锡锌的理论之上，他认为，一方面，“公众参与程序具有工具性价值，可以提升规划决策的质量，另一方面，它又具有程序性价值，可以增强规划的可接受性。”这里他将公众参与定位为行政过程程序正义的条件，但是他没进一步研究公众参与制度需要达到什么标准才能实现行政过程程序正义，我们知道，并不是所有形式的参与都能促进规划合法性的实现。

2.1.2.2　公众参与制度设计的策略

（1）国外学者的研究

公众参与制度设计就是为政府与公众创造见面的空间（Cornwall和Coelho，2006）^[62]，Behagel和Arend（2010）认为公众参与制度设计有两大功能：一是从空间和时间上确定参与式会面的边界，二是建立边界内的正式规则、标准、作用，如一个中立的主席、一致同意的参与程序，利益相关人选择冲突解决的方法。Skelcher和Torfing（2010）认为参与制度是参与的保证，公众参与制度设计（包含程序、机制、工具和舞台）的作用和影响是激励参与行为，塑造参与者的经验，创造相关和可行的结果^[63]。Dino（2009）认为制度设计可以促进参与，他运用理性选择模型解释了目前的两种机制惩罚与奖赏对参与的作用，在小范围的参与活动中两种机制都会促进参与，但是在较多人参与的活动中，奖赏机制比惩罚机制更能有效解决搭便车行为，会增加决策的正确性^[64]。

对于如何进行公众参与的制度设计，很多学者也进行了研究，按照研究的视角可以分为两类：一是基于产生“好结果”的设计；二是基于“好过程”的设计。首先，“好结果”是指通过公众参与制度设计实现提高决策质量、减少决策冲突等的目的，强调公众参与制度的工具价值。Rydin&Pennington（2000）提出要获得合法性的决策结果，公众参与程序设计必须满足三个条件：一是参与过程要开放，即如果每个人都感到他们有公平的机会参与，他们就会认为过程决策过程比较公正而不会抵制决策结果；二是参与过程要透明，即公众可以接近他们想要的信息从而对决策者产生信任；三是公众有权力影响决策过程和结果，这可以提高决策者和公众之间的互动，形成决策共识。Cornwall和Coelho（2006）认为参与制度同民主的三方面有关：一是实现公民权；二是扩大民主的领域；三是民主的真实性^[65]。因此，公众参与制度设计的条件在于：第一，扩大民主参与，要吸引人、鼓励人来参与，转变观念，参与是公民资格而不是顾客，要提高边缘人的技术和自信；第二，是参与的包容性问题，即代表的选择要注意不同的政治和文化背景；第三，简单地将参与的结构落实到位不足以创造切实可行的制度，要依靠参与者的动机；第四，参与制度设计要考虑冲突解决及包容于效率之间的关系；第五，要注意参与的负面影响，要将参与置于政治制度和社会文化历史视野中^[66]。Bryson等（2013）基于实证数据及设计科学理论研究如何设计公众参与过程以获得更好的参与结果，他认为进行公众参与制度设计需要：一是考虑制度环境；二是依据参与目的设计参与内容；三是通过一定结构的规则设计满足参与的要求；四是参与程序要列出参与目标、目的、方法、承诺、手段、技术、步骤和资源；五是要注重参与过程中的分权，这可以帮助公众建立信心，增强其对政府的信任^[67]。Nabatchi（2012）从价值理论视角分析，认为公众参与可以帮助政府更好地理解公共价值，因此通过设计参与过程最大化地确认和理解公共价值，减少政策冲突。为实现此目标，他提出了八个设计要素：合作的程度——以利益为基础的过程比以地位为基础的过程更能产生合作以帮助管理者确认和理解公共价值；交流模式——双向交流可以帮助政府认识和理解公共价值；决策权分享的程度——适中或高程度地分享决策权可以帮助管理者认识和理解公共价值；参与机制——结合过程采取小规模的圆桌会议形式可以帮助管理者认识和理解公共价值，而且参与机制中运用专业辅助设施也可以帮助管理者认识和理解公共价值；信息资源——参与过程中提供更多的信息资源可以帮助管理者认识和理解公共价值；参与者的选择——过程中选择更多普通公众比仅有利益相关者参与可以帮助管理者认识和理解公共价值；参与者的招募——参与者的招募有四种方法，即志愿、自由选择、目标和统计学方式、激励，用参与偏见最小化的招募措施可以帮助管理者认识和理解公共价值；再现和重复——当参与议题较为复杂，多次交流比一次交流更能帮助管理者认识和理解公共价值。Fung和Wright（2001）认为协商参与是实现民主决策的方法，通过五个案例总结出了协商参与的制度设计条件：一是分权；二是集中协调和监管；三是要形成正式管制制度。其背景是参与人之间权力平等，其参与制度设计标准是有效、公平、可持续^[68]。Fung（2003）还论述了小的团体参与活动的八个制度设计选择：一是明确参与活动的类型及领域；二是参与者的选择和招募（注意弱势群体的参与，除了志愿参与还要进行招募，获得人口统计的代表性；对低收入者采取结构性刺激）；三是明确协商的主题和范围；四是确认协商的模式即组织和讨论模式（通过对话走向共识，教育和训练公众如何参与）；五是确定会面的次数，依据目的而设；六是设计者要考虑物质刺激，因为参与者参与是为了利益；七是需要对参与公众进行授权；八是需要对公众参与组织者进行监督^[69]。其次，基于“好过程”是指从公众参与程序本身应有的价值来进行设计。Lawrence等（1997）认为仅通过结果导向的公众参与设计是不足够的，应该通过程序正义要素对公众参与进行设计，通过过程公正提高公众对决策的可接受性，促进更多公众进行参与，提高公众对决策者的信任度。他认为不同专业领域的程序正义要素是不同的，要针对具体的情景因素设计，考虑到自然资源政策的制定特征，其程序正义要素是无偏见、一致性、道德、准确。在此基础上，Smith和McDonough（2010）进一步研究了公众参与制度的程序正义要素，通过问卷调查，他们得出自然资源决策过程中公众认同的公众参与程序正义要素包括：①代表性，即所有利益相关者有公平的机会参与；②决策权，即公众对决策结果有投票的权利；③深思熟虑，即公众意见被决策者尊重并认真考虑；④可接受的结果。

（2）国内学者的研究

国内学者对公众参与制度设计策略的研究在《城乡规划法》实施前后略有不同。在实施前缺乏公众参与制度的时期，主要基于制度借鉴，如戚冬瑾、周剑云（2005）从制度借鉴的视角对我国城市规划公众参与制度设计提出建议，包括：①严格规范行政行为的程序与变更行政行为的程序。②确立公众参与的“决策”程序。如在规划编制方面，规范政府的规划信息发布、资料提供、公开展览、公众意见反馈、对公众意见的处理等程序。③确立公众参与的“抗辩”程序，即当公众对某一规划行政行为不满或不服时，允许其作为平等主体来说明理由。也就是，予以“申辩”的机会。甚至“质询”的权利。“抗辩”程序的设立使行政权力与公众权利取得实质意义上的平衡，尤其是当行政相对方所受的损害是因行政自由裁量不合理时。④完善上下位法的程序衔接。当公众不服行政复议结果或得不到行政机关的满意答复时。将透过司法程序向法院提起行政诉讼^[70]。公众参与制度正式确立后，学者开始致力于对目前的公众参与制度进行反思，针对存在缺陷进行设计，但是目前制度设计的研究仅是从形式上和可操作性上进行考虑，除极少数研究外，大多数的研究既缺乏对公众参与工具主义的考虑，也缺乏本位主义的考虑，研究工具的匮乏导致制度研究浮于表面。如王巍云（2008）考察了目前的城市规划公众参与制度，认为公众参与规划仍然是原则性的，缺乏可操作性。公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，这就使得公众参与规划只能停留在形式主义的宣传上，公众参与城市规划的权利仍无法保证^[71]。因此他主张通过详细的制度规定对公众参与进行约束，从而保障公众的参与权。孙施文（2010）认为目前参与制度存在的问题在于参与较晚，参与方式缺乏程序规定，缺乏独立的仲裁机构。为此他提出城市规划公众参与制度应该做到全过程参与，公众参与的方式和程序要明确说明，公众意见都必须有结果并及时反馈，需要相对独立的仲裁机构。这些内容已经体现了部分程序正义的价值^[72]。罗鹏飞（2012）认为就目前的《城乡规划法》来说，缺乏总体性制度设计和操作细则是公众参与制度建设所面临的现实问题。这一问题的存在，致使组织编制机关对于参与的形式、手段、内容、应达到的参与程度，以及公众意见的收集、沟通、处理等工作任务的执行只能依据具体项目情况、结合项目工作特点来进行。这虽然为规划部门和参与组织方提供了自由裁量的空间，但却无法保证公众参与的最终实施效果^[73]。因此，他主张运行托马斯决策模型进行公众参与方式的适应性应用。这是典型的工具主义视角，强调公众参与制度设计必须以产生结果有效为宗旨。

2.1.2.3　公众参与制度设计的运行机制

（1）国外学者的研究

对于公众参与制度设计的运行机制，西方学者较多地关注从最基本的要素入手进行研究，包括参与主体的选择、参与类型及参与方法的研究。

①参与主体的研究

要为参与提供足够的机会就必须先确定参与人，20世纪70年代流行大众参与的形式，大批的公众受邀去审议规划。近年来研究者对此类方式持否定态度，他们采取了目标性更强的方式。Gunton和Vertinsky（1991）认为，那些受决策强烈影响的利益相关者需要更有效、直接地参与决策过程^[74]。Stout和Knuth（1994）强调在确定参与人时要包含所有重要的利益相关者^[75]。Abs（1991）建议参与过程应该建立所有利益相关者目录，该目录应包括全部的利益群体，如当地人、研究人员、商业、环境和公共利益群体、专业行会和劳工组织、社区群体以及感兴趣的公众^[76]。Sanoff（2000）认为那些受政策影响最深的公众应该在决策中拥有重要的话语权，即尽管一般的公众应该有参与的机会，然而那些利益相关者应该有较高程度的参与。Sanoff（2000）还认为拥有专业技术的专家也应该包括进参与的主体群中，他们可以帮助提供数据和一些关键信息^[77]。

在特定条件下，重要利益相关者的确定并不容易，Creighton（1983）设定了一些原则来确定参与的利益相关者。第一，临近原则，居住在项目或规划范围附近的公众比距离较远的公众更易受项目与规划的影响。第二，经济原则，与项目之间存在经济利益得失关系的公众。第三，使用原则，如一个区域规划涉及高速公路，其建设会影响一些人使用资源和设置。第四，社会原则，一个项目可能会影响到传统习惯、文化，或者改变社区的人口结构。第五，价值原则，受项目价值影响的组织^[78]。Enck和Brown（1996）建议了六个选择利益相关者的原则：第一要包括尽可能多不同意见的利益相关者；第二要包括能提供不同意见的利益相关者；第三要包括传统方法中没有得到充分机会的群体；第四要包括所持观点相去甚远的各群体；第五要包括“权力的代言者”和那些不是“权力的代言者”的人；第六要包括在决策执行中可能被忽视的那些人^[79]。

②参与类型的研究(www.xing528.com)

在有关参与的研究中，引用最多的是理论之一是Arnstein（1969）的“公众参与阶梯”理论。Arnstein定义公众参与是“公众无条件拥有的权力”“权力的重新分配，能把当前排除在政治和经济过程之外的贫困公众，无条件地融入到未来的政治和经济过程之中”。她认为，虽然“每个人”都真正赞成“受统治方也要参与政府管理”的理念，但真把权力重新分配给这些弱势群体时，参与的热情会迅速降低。为了帮助区分“伪参与”和“真参与”，Arnstein提出了一个八档“公民参与阶梯”。公众参与梯子有三段八级，归纳为三类。梯子最下端的两级分别为“操纵”和“治疗”，描述了一种“不是参与的参与”（nonparticipation）的状态。他们的真正目的是使当权者“教育”和“治疗”参与者。梯子的第三级“通知”和第四级“咨询”代表了参与权力的第二个阶段“象征性的参与”，允许公众倾听并表达自己的观点。当当权者仅采用这两种形式的参与方法时，公众可以倾听和被倾听，但是却没有权力使当权者真正留意到他们的想法。“安抚”是“象征性参与”的最高级别，原则允许普通公众提出建议，但是决策权还是属于当权者。梯子最上端是“有实权的参与”，公众以“伙伴”的关系进行参与，与当权者平分决策权力。在梯子的顶端，“授权”与“市民控制”的参与方式中，普通公众占据了决策的主要权力，甚至完全拥有这种权力。按Arnstein的定义，只有最高的三类档次上的参与才能被视为真正的公众参与，因为只有它们才真正是对“贫困群众”的权力再分配。Arnstein（1969）指出，操控公众参与过程已经被设计成真实参与的替代品，它们真正的目的不是使百姓参与到规划或执行项目中，而是使当权者“教育”或“控制”参与者^[80]。这一观点也反映在Kasperson和Breitbart（1974）的论述中，“在制度和过程的安排和问题已经确定，并限制了有限的产出条件下，当个人被引入这样的过程和制度中时，参与并不会真实发生。”当目的性很强，动机已很明确，没有创造性的余地时，参与也是“不真实”的^[81]。Ingram和Ullery（1977）称这是一种程式化的“参与”，它诱导感兴趣的公众参与接受事前设定的观点，可能为自己创造出一幅真实效果的“幻象”；这种参与有别于“真实的”参与。他们进一步解释道，真实的参与是用公众实际影响政策的程度来衡量的^[82]。Mitchell（1995）称“真实的”参与是一种群体合作方法，即各种利益（利益相关者）参与到管理过程中^[83]。与Arnstein的理论相类似，1989年Platt在Norad的研究基础上把参与描述成一系列从被动到负全责的不同“台阶”层次。这一分类进一步阐述了Arnstein的理论。在这种分类系统中，从被动和完成安排好的任务一直到对话和交流的过程，它把参与看作进行中的对话模式，这几个台阶把“真正的”参与看作对话和交流的参与，直到最后完全承担起责任来，Platt的分类把完全负责任作为最适宜的参与^[84]。Pretty（1995）在分析自Arnstein（1969）以来对参与的分类研究后提出七种参与类型^[85]。

以上学者的参与分类理论，都是阶档越高参与性就越高、越好。Dorcey等（1994）改进了这一分析的框架，他们没有采取上述垂直的、分等级的“阶梯”。Dorcey等人注意到，一系列的参与方法就如同一个水平的“带谱”，连续带谱中的每个水平可能都是合理的，这要视情况而定，当用到较高参与程度的形式时，每个较低的形式可能也需要同时实施，以便使所有利益相关者都参与进来并被告知^[86]。

Weidemann&Femers（1993）也根据Arnstein的理论设计了相应的参与“阶梯”理论，不过他们的观点综合了上述两派的内容，更符合现实的需要。即他们也认为参与的程度越高越好，要实现“真实的”参与，不过实现真实的参与需要低等参与程度的参与方法作为基础^[87]。

③参与方法的研究

关于参与方法的研究大概可以分为三类：一是针对某些参与方式的具体介绍，优缺点评析；二是对参与方式进行分类，以更好地了解每种参与方式的特征；三是对参与方式选择的影响因素进行研究，所有研究都是为了帮助决策者和公众参与过程设计者更好地选择公众参与方法。

早期最常见的公众参与方式分类是基于信息流动的方向进行的研究，Hampton（1974）将规划公众参与的方法分为三个类型。第一类方法关注于如何将信息传达给公众。例如运用详细报告、专家报告、宣传册、出版物、新闻和媒体发布履行这种功能。第二类方法是规划者收集公众的观点和看法时采用的，包括公众行为和态度调研、问卷、研究组。第三类方法应用于规划者和公众之间的互动交流，包括各种政治组织会议、社区工作会、合作会。这些方法代表了公众在规划决策中的直接参与，而不是信息收集与传达^[88]。从Rosener开始，越来越多的学者开始关注环境特征要素。Rosener（1975）根据14个功能特征对参与方式进行分类，包括鼓励影响群体，解决冲突、分发信息等。1978年又建议将参与方法与参与目标结合起来，这样才能实现参与的有效性^[89]。在目标分类的基础上，Glass（1979）又增加了环境结构特征这一要素，并根据五个目标（信息交换、教育、支持建设、辅助决策、代表的投入）对参与方式进行分类。随后的研究又增加了参与程度、参与过程等分类依据^[90]。Wilcox（1994）将参与方式与参与程度、参与过程结合起来考虑，五种不同的参与程度（通知、咨询、一起决策、一起行动、支持）对应不同的参与机制^[91]。Rowe和Frewer（2005）按照信息流动的方向，将参与机制分为交流、咨询和参与三种层次。其中，交流是指信息由政府流向公众；咨询是指信息由公众流向政府；参与是指信息在双方之间互相传递^[92]。

对于参与方式选择的影响要素的研究成果如下：Mijiga（2001）提出选择公众参与方式需要考虑的要素为有利和不利的方面，成功实施和采用的要求，经济与技术要求，公众的可接近性，可持续性，成本—收益分析及参与程度与质量的要求^[93]。Robinson（2003）认为应该按照风险程度和信息复杂程度将参与机制与参与程度结合起来考虑^[94]。Reed（2008）认为参与方法的选择要依据决策的内容、目标，参与者的类型，参与的程度，其中参与程度是主要的考虑因素^[95]。

（2）国内学者的研究

国内学者的研究很少像西方学者那样从公众参与运行机制的基础要素入手进行研究，而多热衷于对某种具体制度进行分析。

①参与主体的研究

郝娟（2008）认为城市规划中的公众参与主体范畴的限定，是以参加城市建设并有权要求利益再分配的主要利益代表为划分标准的，不一定是广义的国家公民^[96]。城市规划范畴内所涉及的公共利益问题以及对这类公共问题解决答案的主要关心者大致包括市民和利益集团（主要指投资者和开发商、规划师、政府官员）。他们构成城市规划中的主要利益单元，是城市规划中受影响最大的群体。赵璃（2008）对利益相关公众进行了进一步的细分，他认为就与规划的利益相关程度而言，公众至少可以区分为以下几个层面：首先是与规划关系最密切的一部分“公众”。他们主要是受土地开发影响显著的原居民、单位和相邻地区的居民、单位，他们的利益直接与土地开发的方式相关，因此他们是“公众”中最具有参与动机的主体。其次是城市空间的消费者，包括住房的购买者、零售商业、工业等诸多对建筑空间有需求的经济和社会组织。他们的利益往往与特定的土地开发的关系不大，但受到整体土地开发方式，尤其是宏观层面规划的影响^[97]。张婷（2009）认为参与主体应该根据不同的程序要求来确定：在非正式程序参与中，由于参与的方式主要是公众评议，所以参与主体可以是公众和其他行政机关。在城市规划审批机关主持的正式参与程序中，因为公众的听证笔录最终会成为规划制定的依据，所以参与主体应该包括公众、制定机关、利害关系人和其他行政机关^[98]。居阳等（2012）研究了规划利益相关者的空间确定方法和不同利益相关者的话语权机制，试图为有序、有效的公众参与奠定基础。从产权、环境影响、交通影响、服务范围、景观影响共计三大类五小类因子出发，划分出受规划项目影响的强、中、弱三种话语权空间。他认为对于强话语权的人群，宜赋予其一票否决权利；对于拥有中话语权和弱话语权的人群，中话语权人群采用“大部分通过”原则，即执行三分之二以上通过的原则；而弱话语权人群采用“少数服从多数”原则，即执行半数通过的原则。通过以上机制，使得不同人群的意愿可以被有机地整合起来，从而使公众参与得以有序进行^[99]。

②具体运行机制的制度细节

首先是对听证会的研究。虽然听证会并未完全地进入城市规划领域，但是学者研究的热情却很高。朱芒（2004）从“听取—参与”“技术—利益”和“法定—裁量”三个视角，通过对现行的城市规划听证会的内涵、参与者及其基础和适用范围的粗略分析，得出我国听证会的特征：没有实现真正的参与，还是一种听取公众意见的方式；同时这种听证会专家参与较多，参与的结果不是实现利益博弈，而是以决策结果的技术理性实现为主；最后，听证会的召开不属于法定内容，而是由决策者自由裁量，这大大降低了制度的效应。可以说目前这一制度设置还存在很多问题^[100]。刘亭研究了我国城市规划公众参与听证制度与实践的现状，认为目前存在的问题主要是主持人制度不完善，参与人的产生和选择存在问题，听证程序形式不完善，听证透明度不够，听证笔录的效力不明确，听证结果缺乏监督，因此他建议从观念和规则两个视角转变听证制度。袁贝丽（2006）研究了城市规划管理的听证范围，她认为可能危及或损害市民合法权益的规划许可应包含在听证范围内，规划局变更规划许可内容或者因规划许可将改变经批准的涉及相关人权益的城市规划的行政许可应包含在听证范围内，涉及城市历史文化风景名胜资源和生态环境保护等公共利益的重大规划许可事项应包含在听证范围内^[101]。黄睁（2008）设计了“听证组织机关合理划分利益群体、利害关系人推举或抽签决定出席代表”的选择制度。一是由听证组织机关综合考虑实践情况，根据所涉城市规划事项对利害关系人利益可能产生的影响程度，利害关系人的地域分布，利害关系人的年龄层次、职业特征等情况，将利害关系人合理划分为若干的利益群体。二是由听证组织机关合理确定听证会席位数量和利益群体的规模和数量。三是由各个利益群体抽签或自主进行民主推举如可以由居委会或者村委会等自治组织召集推选^[102]。陈义（2008）提出在规划听证参与方中增加技术部门，为保证技术部门的公正性，同时有利于解释听证过程中的相关技术条文和法律法规，该部门可以是专业工程技术人员或职业律师等人员组成，最好是独立的非政府组织。对规划局、利益方以及开发商应该是同等对待的，在发出规划行政许可听证通知书时一并告知相关听证对象，同样遵守回避原则^[103]。

其次是对我国出现的社区规划师制度的研究。冯现学（2003）^[104]和邓志云等（2009）^[105]分别对深圳的“顾问规划师”和广州番禺的“助村规划师”制度进行了介绍，提供了一定实践经验。王婷婷、张京祥（2010）的研究基于国家—社会关系理论搭建了社会规划师的四种制度逻辑：社区规划师“隶属于政治子系统”，作为规划行政管理体制面向公众的延伸和对权力的监督机制；“介于政治子系统与社会子系统之间”，作为政府和社会的中间利益平衡机制，引导市民主动参与决策；“隶属于社会子系统”，发挥着重要地引导居民自我研究和自我治理的重任；“政治子系统与社会子系统的权力制衡与融合”，政府与社会之间形成主动的良性互动关系，而社区规划师则从旁辅助^[106]。在此基础上，袁萍萍（2011）建立了第二种制度逻辑下的规划师制度构建^[107]。赵蔚（2013）在比较了各国不同的规划师制度后，认为深圳的制度并非是社区运动发起的结果，而是政府职能部门针对规划工作中政府与社区间的脱节，对自身工作体系的反思和改革，是政府自上而下推行的一种制度，严格意义上并不能称之为“社区规划师”。她认为社区规划师的作用有三种：一是提供专业意见，并把专业的内容以通俗易懂的语言和方式使参与者（甚至所有人）了解、看懂并理解利益的分配；二是组织沟通，将社区的诉求结合并体现到规划中；三是协调利益各方对规划方案的意见，促进各方达成共识（或妥协）^[108]。赵民（2013）从理论视角探讨了社区规划师的应有之意，他认为虽然各地对“社区规划师”的实践内容并不统一，但是，“交往理性”可谓是其最大“公约数”——以社区为指向、倾听公众意见、与公众互动，以及协助社区成员达成“合意”^[109]。

再次是对公众参与城市规划的救济制度的研究。生青杰（2006）认为公众参与城市规划的司法保障是公众参与制度的重要环节，主要包括行政复议与诉讼。他建议城市规划法中应设立独立的复议委员会。复议委员会是官方的法定复议机构，归各级政府的法制办领导，可由政府选聘7—9名社会知名的规划专家组成并行使复议权。复议机构对控制性规划是否违反总体规划、是否违反强制性技术规定和规划制定程序进行审查^[110]。陈振宇（2009）对公众参与权获得司法保障的可能性进行了分析，认为公众参与权获得司法保障的前提是规划行为具有可诉性，唯有可诉规划行为中的参与权可以接受司法审查。可获司法保障的参与权仅有两种：第一，规划许可中的公众参与权；第二，基于特定事实且涉及特定主体权益的规划修改过程中的公众参与权。另外，只有与规划行为具有“法律上利害关系”的参与主体才具有原告资格，可以通过提起诉讼的方式保护自己的参与权。陈振宇还讨论了司法保障的实现程度，着重探讨了如何对公众参与程序中的裁量性程序进行审查^[111]。

最后是对公众的利益代表组织的研究。任国岩（2004）认为有成效的参与是组织化的参与，他将城市规划公众参与的组织机构分为三类，即代表参与主体的公众组织、代表政府的决策组织、规划联络组织。其中，公众组织又分为临时、固定和松散组织；决策组织特指城市规划公众参与委员会；规划行政人员组成联络组织，负责向公众宣传与公众交流。后来的研究基本都延续了这一思路，仅在细节设计上有少许的不同^[112]。纪峰（2005）将包括政府机构以外的专业人士、人民代表、政协委员等的城市规划委员会设定为公众参与的固定组织^[113]。吴颖（2009）认为应该搭建规划行业协会以增强公众的力量，该团体可以直接受理居民的维权要求，负责代表居民这种特殊的消费者与开发商甚至政府交涉，进而可以为普通公众提供法律援助，覆盖范围面向整个城市，而分支机构就是各区的社区委员会和业主委员会，它们构成社区一级的公众参与组织^[114]。一些学者注重对参与公众的组织化研究，如罗小龙、张京祥（2001）认为，根据不同层次的规划目标，设立不同形式的公众参与组织，是提高规划设计的公平性和规划实施的可操作性的必要前提。我国应构建非官方、具有体制保障的公众参与组织——城市规划公众参与委员会，委员会下设行业代表、有关利益集团、个体公众参与三个单元，每个单元代表特定的利益主体，采用不同的参与形式，以求最大限度地提高公众参与的范围和实现公共、私人利益的最大化^[115]。陈洪金等（2007）认为城市社区组织是城市规划中公众参与的重要主体，是城市居民的有效组织者，在城市发展中起着至关重要的作用。必须逐步完善城市社区制度，强化社区组织作为公众参与主体的地位与权限^[116]。

2.1.2.4　公众参与制度设计的环境因素

公众参与制度设计要考虑背景因素，Cornwall（2002）运用空间和权力的理论研究约束参与空间的力量及影响过程。他认为权力决定了参与的空间，一方面政府对公众的看法（利益者、顾客、使用者及公民）决定了参与的空间，另一方面市民社会运动对政府的影响也决定了参与的空间。作者通过城市开发中公众参与发展的四种不同的轨迹验证了这一理论分析，即20世纪70年代至80年代的社区参与逐渐塑造了成熟的市民社会运动，90年代的参与新空间使得市民社会运动发展到成熟公民运动，90年代后管治理念下形成政府和社会新的互动空间。另外作者研究了不同参与空间的动力。正式制度的动力在于国家体制、民主分权；临时制度的动力在于不同的目的；选择性参与空间的动力在于公众的意愿；特别制度的动力在于实现公民权的需要^[117]。Cornwall在2004年又进行了进一步研究后认为，尽管权力动力充满参与空间，但是参与的目的和社会行动者的活动可以塑造新的边界^[118]。Vrablikova（2010）研究了公众参与制度的政治机会结构，结果发现政治分权程度越高的国家，其公众参与程度越高，这在一定程度上印证了权力空间对公众参与的影响^[119]。Shankland（2006）从多因素角度考察公众参与制度设计的影响因素，认为立法、历史、文化背景、冲突的程度、政党的角色、社会运动和非政府组织（NGO）、人力和经济资源等因素均会对公众参与制度设计产生影响。但是这些因素在不同的国家其作用效果也是不同的^[120]。Daley（2008）通过文献分析发现政府采用公众参与受两大类因素的影响，即外部动因和内部动因，通过数据回归分析发现其中某些因素如问题严重性、利益群体压力、发展改革与研究对象相关性不明显，而自由的公民环境、城市比例较大的国家较易促进公众参与正式制度的建立^[121]。这说明公众参与制度设计的影响因素是非常复杂的，必须具体问题具体分析。

2.1.2.5　公众参与制度设计的评估

当公众参与制度已经确立，如何对其进行评价？Papadopoulos和Warin（2007）建立了一个评估框架对日益出现的协商程序进行评价，研究其是否实现了决策的民主和有效性，内容包含：①开放和易接近性（输入合法性）；②协商的质量（能力合法性）；③效率和效能（输出合法性）；④公开性和问责性^[122]。Alexander（2008）经过分析发现所有规划公众参与只注重某个规划实践方法，缺乏一个综合和系统的分析对其进行评判，因此他建立了一个用于分析以色列城市规划公众参与制度实践与参与权力的理论框架，主要内容有参与结构、过程和行动。但是它仅能说明公众参与的权力不够，实践无效，却无法为进一步的制度设计提供更多、更有效的建议^[123]。Goldfrank（2010）建立了一个分析参与制度设计的更为综合的理论框架，主要用于研究不同城市公众参与制度设计。它包含制度范围、制度结构和决策权力三个内容。制度范围是指进行参与的决策数量、参与者的数量和多样性；制度结构是指选择参与代表的方法、参与时间、会议的周期性和可达性。决策权力指政府赋予公众的角色和地位，包含两类：咨询（提供信息、接受信息、提供观点）、协商（提供建议、作出没有约束力的决策、作出有约束力的决策）。通过对巴西部分城市参与预算制度的分析，他认为好的制度设计对于提高参与有很大帮助：首先要避免等级现象，实现公平；其次，使参与过程易于接近公众；最后，将公众个人的参与同其收获联系起来^[124]。Smith（2009）认为公众参与制度是民主改革的重要形式，为了评价不同的公众参与制度设计，他运用民主理论和制度原则架构了一个评价体系，其包含的指标有：①包容性，即制度的公平性，通过公众的参与率和多样化程度体现；②大众控制，由公众对决策过程的影响程度体现；③审慎的判断，由公众的参与能力和接受他人的能力体现；④透明性，由决策程序的开发度体现；⑤效率，即公众和公众参与组织者的成本；⑥可移植性，即制度是否可以在不同的政治背景下存在。通过这一框架，他分析了几种公众参与制度设计形式，找出优良制度设计的特征，为决策者进行公众参与制度设计提供借鉴^[125]。Michels与Smith的出发点相同，他也运用民主理论建立了一个分析框架来评价两种参与制度：一是参与式管治（注重参与的结果，设计要点是倾听公众的观点，公众参与决策制定）；二是协商论坛（注重参与的过程，设计要点在于建立理想的协商程序以形成观点、交换观点而不在于决策）。其评估框架内容包括：①对决策的影响；②包容性，即接近讨论会的机会和参与者的代表性；③协商性，即政府与公众、公众之间交流观点；④决策的合法性。通过案例分析发现，协商论坛参与制度下的公众意见对决策有实质的影响，他认为主要原因在于决策本身的特性，如果决策很复杂，那么通过协商交换意见更容易实现目标^[126]。

2.1.2.6　小结

通过上述理论研究综述，可以得到以下结论：

（1）城乡规划公众参与理论的发展是规划合法化自我证成的需要，它的证成路径以两种形式呈现：一是通过公众参与实现程序的正当性来实现规划的合法性；二是通过公众参与制度的程序正义标准促进规划合法性实现。与上一节理论研究不谋而合，是“应然”理论在城乡规划领域的“实然”状态。

（2）无论从公众参与制度设计的策略的研究，还是从公众参与制度设计的评估研究看，目前公众参与制度研究多专注于其工具主义的视角，对基于程序正义视角的分析研究内容较少、不够深入。程序正义对公众参与的意义和作用概念清晰，但是还缺乏其系统化、完整性的程序正义标准的论述，对于这些标准如何影响公众参与的制度设计的内容更是无人提及。本研究以上海控规运行中的公众参与制度设计为对象，力求填补上述研究空白。