行政过程中的程序正义：以上海为例

什么是程序正义？为什么行政过程中需要程序正义？程序正义的主要内容和评判标准是什么？这是我们进行研究的基础，研究选择了行政过程中程序和实体的关系，程序与行政合法性的关系及程序正义理论内容进行相关研究综述，对上述问题进行解析。

2.1.1.1　行政过程中的程序和实体

行政过程中程序和实体的关系存在三种主张：一是以程序工具主义为视角，强调程序是实现实体正义的手段；第二，以程序本位主义为视角，强调程序本身具备的价值；第三，认为程序正义与实体正义之间的辩证统一关系。

（1）程序工具主义视角下的程序与实体

工具主义又可称为“结果本位主义”，它在哲学上属于功利主义的一个分支。作为一种思想学说，程序工具主义理论认为，法律程序不是作为自主和独立的实体而存在的，它没有任何可以在其内在品质上找到合理性和正当性的因素，它本身不是目的，而是用以实现某种外在目的的工具或手段。这一理论的核心观点是，法律程序作为用以确保实体法实施的工具，只有在具备产生符合正义、秩序、安全和社会公共福利等标准的实体结果的能力时才富有意义。一项法律程序无论被设计得多么合理和精致，只要它不具备这种能力，就将失去其存在的意义。其理论主张的代表人物为边沁。在《司法程序原理》一书中，边沁认为，“实体法的唯一正当目的，是最大限度地增加最大多数社会成员的幸福”“程序法的唯一正当目的，则为最大限度地实现实体法”“程序法的最终有用性要取决于实体法的有用性……除非实体法能够实现社会的最大幸福，否则程序法就无法实现同一目的”^[1]。这样，边沁就提出了绝对工具主义程序理论的基本原则：评价和构建一项审判程序的唯一标准就是最大限度地实现实体法的目的，相对于实体法来说，程序法只是工具法、手段法，程序除了作为实体的工具价值外，它本身是没有任何意义的。

边沁的程序价值思想是以他的功利主义法学理论为基础的，在他看来，所有的国家法律制度都是用以实现所谓“功利原则”——实现最大多数人的最大幸福——的工具。国家制定法律的目标在于对危害社会、破坏“最大多数人幸福”的人实施惩罚和威胁，因为这是进行社会控制的有效手段。因此，实体法是首先必须制定的，因为它直接体现了主权者的意志，并通过对社会成员行为的明确禁止、要求和惩罚来调整、控制社会关系。但是立法者不能亲自去实施实体法的规定，因为他缺乏这种权利。他唯一能做的就是在实体法之外颁行一种次级的或依附于前一种法律的法律。这种法律的唯一目的在于“提供一种达到真实的手段”，并且为执法官员们获得和实施实体法规定的权力创造条件。边沁将这种法律称为附属法。这样，边沁就将法律从总体上区分为两大基本部分，其中实体法因其在社会控制中的首要作用居于第一位，程序法因其只为实体法服务而居于第二位。

（2）程序本位主义视角下的程序与实体

罗尔斯通过纯粹程序正义理念的阐释，揭示了程序具有不依赖于结果而存在的内在价值，程序工具主义的失误就在于无视这种价值的存在。因此，从程序自身角度出发，另一种观点认为：程序决定着结果。不公正的程序无论其结果如何都是不可接受的，反之，公正的程序可以使该程序的结果正当化，而不论该结果为何。因此，结果是无关紧要的，意义在于过程之中。这种将法律程序对于程序自身价值的体现和实现强调到一个极端的高度的观点，被称为程序本位主义。其代表人物为罗尔斯和达夫。罗尔斯认为只要遵守正当的程序，由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的。也就是说程序的正当性能够直接证明结果的正当性；只要遵守公正的程序，某种活动的结果就被视为正当、合理的。这样，评价程序正当性与结果正当性的标准事实上就合二为一了^[2]。英国学者达夫从“刑事审判是一种理性的活动”这一论点出发，论证了“裁判的公正性与产生这一裁判程序的公正性具有一种内在的关联性”^[3]这样一种论断，坚持了程序本位主义观点。在他看来，一项刑事裁判的质量会因为产生它的程序本身不具有合理性而受到损害，因为法院通过刑事审判所作的裁判必须具备合理的根据并经过充分的论证；同时法院通过刑事审判还必须向被告人及其他社会公众宣示和证明其判决的公正性，尽力说服那些其行为接受审查的人接受判决结果的正确性和合理性。英国另一位学者卢卡斯则从消除人们普遍对一些不合理的审判过程所产生的“非正义感”的角度，对传统的“自然正义”原则进行了重新论证。他认为，只要遵守了自然正义原则，人们作出决定的程序过程就能达到最低的公正性：使那些受决定直接影响的人亲自参与决定的产生过程，向他们证明决定的根据和理由，从而使他们成为一种理性的主体。经过这种正当的程序过程，人们所作出的决定就具有了正当性和合理性^[4]。程序本位主义相信，设计和评价法律程序的唯一标准应当是程序本身是否具备一定的“内在价值”或“德性”，而不是程序实现某种外在目的的“结果有效性”。

（3）程序正义与实体正义的辩证统一

程序本位主义揭示了程序正义对于实体正义的重要性，对于实现法的公正性研究又前进了一步，但是程序本位主义强调“重程序轻实体”，也是不可取的。马克思曾经在著作中这样表述过，“审判程序是法律的表现形式，因而也是法律内部生命的表现”，“如果审判程序只归结为一种毫无内容的形式，那么这种空洞的形式就没有任何独立的价值了。”^[5]这个观点首先否定了程序工具主义的主张，指出了程序也是法律的品质和生命力的必要组成，同时它将程序正义的价值从实体正义中分离出来，传递给我们这样一个信息即程序与实体同样重要。王学辉（2010）认为，程序正义与实体正义之间存在辩证统一的关系。他们既相互对立又相互统一，共同在法制过程中发挥着应有的作用。二者的对立性体现在以下几个方面：首先，二者所具有的内涵是不同的，实体正义主要是以立法的方式确立一个社会的从政治领域到民商事领域的制度、规则。程序正义是在实体正义逻辑上完成之后的制度运行阶段，是以程序的运转和通过程序上的权利义务的履行来实现实体上的权利义务，是以法的实现的方式全面地管理、控制一个社会。其次，二者是独立发展的，各自有不同的价值评价体系。二者的统一性体现在以下两个方面：实体正义的实现有赖于程序正义的保障，程序正义是实现实体正义的必要条件；二者在法律的实施过程中共同发挥着作用^[6]。

2.1.1.2 程序正义与行政合法性

“合法性”可以在两种不同的语境中使用：在第一种情形下，指“合法律性”，意指行为模式或特定事物的存在符合实定法的规定，与“legality”一词同义；在第二种情形下，指“正当性”与“合理性”，表征行为模式或特定事物的存在符合某种价值准则，如正义、公平、理性、自由等，或者行为模式与特定事物在实践中表现出“有效性”，而为主体所认可与赞同，进而自愿接受或服从，与“legitimacy”同义^[7]。任何权力的行使必须有正当性，行政权力也不例外。行政正当性的实现基于一定的来源，谷口安平教授认为“对权利行使的结果，人们作为正当的东西而加以接受时，这种权利的行使及其结果就可以称之为具有正当性或正统性。”他还说：“正当性有两层意思。一是结果的正当性，另一则是实现结果的过程本身所具有的正当性。”^[8]这里谷口安平教授将结果正当性与程序正当性作为权力合法性的来源标准。曾祥华（2005）认为行政正当性包含三个内容，形式正当性、程序正当性与实质正当性，其中程序正当性是通过程序正义要素体现的^[9]。张浪（2008）认为行政规定的合法性并非仅限于形式、程序或实质某一方面，它应当是三者的统一体。从形式方面看，它要由具有政治权威的主体制定并保证实施；从程序上看，它要反映出过程中的交涉性；从实质合法而言，则须与公民的道德良知相符合，符合一个社会占主导地位的价值、道德观念和政治社会理想，为人民所接受、认可。他还认为必须达到最低限度的程序正义要求，才有可能有效保障行政规定的合法性。他所探讨的程序合法性，主要是指行政规定作出的过程应当符合必要的正当程序要求^[10]。

2.1.1.3 程序正义理论

任何一种理论从本质上来说都是对某个观念的逻辑论证，是对某个观念进行分析、阐释、说明和评价的知识体系。本书对程序正义理论的解读，采用其历史主义的分析方法，从程序正义观念历史渊源着手，再分析现代程序正义形成及发展时期的理论内容及评判标准，为建构城市规划运行过程程序正义评判标准打下基础。

（1）程序正义的历史渊源

程序正义的观点自古有之，邓继好认为“自人类社会形成之时便已存在”^[11]。本书依据多数学者的研究框架，从古希腊时期的程序正义观念开始论述。

古希腊时期，程序正义观念发生在司法审判实践和理论层面。从苏格拉底案例来看，当时审判程序已经有了程序正义的内容，如“对于一个人的惩罚只有通过审判的方式才能进行，必须给予当事人双方表达意见的机会，由身份相同的人担任审判人员，采取抽签选择要出庭的审判员等等”^[12]。理论上，很多学者们展开了对正义概念的讨论，主要表现为柏拉图对正义的阐释、亚里士多德的自然正义学说和斯多葛学派的自然法思想。关于正义理论的探讨都是从实体角度进行的。虽然对程序正义偶有涉及，但都未能予以正面而直接的阐述。因此，从总体上来说，程序正义只是作为一种观念存在于古希腊社会中，人们只是无意识地按照程序正义的要求在行事，但对其作理论上的探讨并未能展开。

古罗马继承了古希腊时期的程序正义观念，并在此基础上有所发展。西塞罗发展了自然法理念，提出了人类自然平等的法律观，改变了古希腊自然法中的等级论，具有划时代的意义。这种自然正义的观点也在法律实践中有所体现。罗马著名的法学家在对诉讼进行论述时，都谈到过程序公正的问题。其主要涉及以下几个方面：“裁判者与案件应没有利害关系；裁判官应当中立、可信；裁判者独立审判；当事人诉讼地位平等；当事人享有辩论权；当事人有获得听审的权利；无罪推定；审判公开；及时审判。”^[13]可见，对司法实践中一直遵循和贯彻的程序原则和规则，罗马的法学家们已经进行了梳理并予以书面记载，这其中就有后来被认为是自然正义最基本的两条原则：一个人不得做自己案件的法官和法官在制作裁判时应听取双方当事人的陈述。

随着罗马法的衰落，欧洲大陆陷入中世纪的教会法统治以后，自然正义的原则也随之衰落。后来，经由诺曼底公爵带入英国，逐步演变为英国几个世纪来应遵循的底线程序标准。在英国，程序正义被经典表述为“自然正义”原则，该原则被认为是不证自明、毋庸置疑的道德原则。程序正义的最早规范陈述见于1215年的英国《自由大宪章》，该文件第二十九条规定：“任何人非经合法审判与非依国家法律，不得予以逮捕或监禁、没收财产、放逐、伤害，或不给予法律之保护。”1354年，英王爱德华三世颁布的《伦敦威斯敏斯特自由法》第一次使用了“正当法律程序”的概念，该法第三章第二十八条规定：“任何人非经正当法律程序之审判，不问该人的阶层与社会地位如何，皆不得将其驱逐出国，或强迫其离开所居住之采邑，亦不得予以逮捕、拘禁，或取消其继承权，或剥夺其生命。”此后多个世纪里，英国宪法性文件中都秉承这一精神，对正当程序一再予以重申。再后，自然正义的两项要求被英国司法制度全面吸收，并用来作为法官解决争端时所要遵循的最低程序准则和公正标准。由此，自然正义也就成为正当程序原则在英国的独特表现形式，成为英国司法制度中的一项最基本的法则。该原则意味着平等地对待争议的双方当事人，不偏袒任何人，对所有的人平等和公正地适用法律，必须给予当事人以充分的辩护和申诉的权利。如果在审判过程中违反了这一原则，整个司法审判活动及其审判结果均无法律效力。因此，在英国，程序方面的公正对“纠纷的审理和解决的实现方式有决定性影响，也对第三者接受和使用劝导性纠纷的材料有决定性影响”。人们普遍相信，“正义先于真实”，体现出对自然正义原则的严格遵守^[14]。

随着英国的北美殖民运动，程序正义在美国得到发展，它在美国被表述为“正当法律程序”。与英国的程序正义观念不同，美国的“正当法律程序”不仅包括程序性正当法律程序，还包括实体性正当法律程序。实体性正当法律程序主要是指宪法对联邦和各州立法权限的限制；而程序性正当法律程序主要是指法律实施过程的方法问题。

早期程序正义观念的产生被认为是出于自然理性，程序规则的设置也被诉诸人们的直觉。但随着法律实践的发展，诉诸自然理性和直觉的解释再也不能令人满意。同时，中世纪教会法庭和世俗法庭中普遍存在的职权追诉、秘密审判和刑讯逼供等严重违背程序正义要求的现象，在给人们带来痛苦之时也拷问人的良知，人们开始关注对程序本身的研究。对程序最早的理论关注当属边沁，他从功利主义的立场出发，阐述了程序之于结果的意义，并将程序法与实体法作了明确划分。他指出：“对于法的实体部分来说，唯一值得捍卫的对象或目的是社会最大多数成员的最大幸福。而对于法的附属部分，唯一值得捍卫的对象或者说目的就是最大限度地把实体法付诸实施，程序的有效性最终取决于实体法的有效性。”^[15]随后贝卡里亚提出了程序本位主义的价值观^[16]。就此，对程序正义理论研究的大门被打开。

（2）程序正义的主要理论

①纯粹的程序正义^[17]

罗尔斯改变了边沁功利主义路径，从新契约理论的角度出发，得出了与程序工具主义截然相反的程序本位主义价值论，程序正义理论正式形成。罗尔斯提出了程序正义的三种形态：“纯粹的程序正义、完善的程序正义和不完善的程序正义。”在他看来，如何设计一个社会的基本结构，从而对基本权利和义务作出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调解，这是正义的主要问题。要解决这些问题，可以按照纯粹的程序正义观念来设计社会系统，“以便它无论什么结果都是正义的”。罗尔斯对纯粹的程序正义的分析是与其他两种程序正义形态相比较而进行的。在他看来，完善的程序正义的特征是指能够存在一种程序，这种程序不仅能够保障实现公平的分配结果是可能的，而且实现公平分配的程序本身也是正义的。典型的例证是公平分配蛋糕的情形：为了保证公平，即人人平等地分配蛋糕，最好的程序设计是让一个人划分蛋糕并得到最后一份，其他的人都被允许在他之前得到，这样他就不得不平等地划分蛋糕，以便自己能够得到尽可能最大的一份。可见，保障实现结果正义的程序和独立的正义结果评判标准是作为判断这一程序正义的两个主要特征。不完善的程序正义的标志是虽然存在着判断结果正义与否的精确标准，但是难以确保存在一种正义的程序可以促使通过程序产生的是正义的结果，因此，与程序相独立的，评判结果正义与否的精确标准对于这一程序正义而言意义重大。典型例证是刑事审判：这里结果正确的独立标准是“只要被告人犯有被控告的罪行，他就应当被宣判为有罪”，但是即使法律被正确地遵循，过程被公正恰当地引导，还是有可能达成错误的结果——一个无罪的人被宣判为有罪，而一个有罪的人却逍遥法外。因此，设计出一种总是能够达成正确结果的审判程序是不可能的。

与上述两种程序正义均不同，纯粹的程序正义的特征是：不存在任何有关结果正当性的独立标准，但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准。因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正确的和正当的，无论它们可能会是什么样的结果。纯粹的程序正义是将评价程序的正当性与结果正当性的标准合二为一了，也就是说，只要遵循公正的程序，某种活动的结果就可视为正当的、合理的了，结果正当性是程序的正当性的必然结果。纯粹的程序正义最典型的例证是赌博：在赌博活动中没有关于结果正当性的标准，只要遵循正当的赌博程序，任何一种分配参加赌博者现金的结果都被视为公正的。罗尔斯就是在对这种纯粹的程序正义进行分析的基础上，对他视为公正的政治结构和经济、社会制度安排之基础的公平机会原则进行了论证。在他看来，公平机会原则的作用就是从纯粹的程序正义的角度保障分配的正义得到实现，因为纯粹的程序正义具有巨大的实践优点：在满足正义的要求时，它不再需要追溯无数的特殊环境和个人不断变化着的相对地位，从而避免了由这类细节引起的复杂原则问题，并使分配的正确性完全取决于产生分配的合作体系的正义性以及对介于其中的个人要求的回答。

罗尔斯对纯粹程序正义的分析受到一些学者的质疑，认为其论证不能充分证明“公正的程序决定结果的正义性。”但是他所提出的程序或者过程本身的正当性问题日益引起人们的关注。他的理论的深刻意义在于，在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而是要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。某些程度也可以上说，即使某些结果获得了正当性标准，只要其形成过程或程序缺乏正当性标准，那么这个结果也是不正当的。

②理性程序主义^[18](www.xing528.com)

如前所述，很多学者对罗尔斯的纯粹程序正义的分析进行了质疑，认为其基于两个正义原则^[19]基础上的程序过程并不一定会导致公正、理性的结果。阿罗的社会选择理论指出，在尊重每一个个体自由的、理性的选择前提下，不存在一个理想的规则，可以使得社会或任何集体的偏好能够从个人的序数偏好中得出，这就是所谓的“阿罗不可能性定理”^[20]。这一概念说明，即使程序具有某种特征的正义价值，也可能导致非理性的结果。要想获得结果的理性和正义，必须使程序满足一些理性的公理。哈贝马斯秉承的理性程序主义主张即可满足这些要求，Peter（2009）将其称为完善的程序正义，即不仅能够保障实现公平的分配结果是可能的，而且实现公平分配的程序本身也是正义的^[21]。

哈贝马斯认为，作为公正程序之结果的正义，是通过公民之间的商谈、对话、交流之后达成的共识所决定的。只要有一个合理的商谈程序保证公民之间的自由、平等的对话，便一定能够产出正义的结论。既然程序在哈贝马斯的正义观中占有相当重要的地位，或者说，程序的公正保证了结果的公正，那么接下来的问题就是，怎样确保公民商谈程序的公正性。哈贝马斯在普遍语用学中借助对“理想的言语环境”的描述来说明这点。所谓“理想的言语环境”，其实是一个具有严格准入原则的对话空间，其中每一个话语主体都享有平等、自由和公正的话语权利，防止话语霸权的出现。哈贝马斯将这些准入原则归结为四点：“第一，一种话语的所有潜在参与者均有同等参与话语论证的权利，任何人都可以随时发表任何意见或对任何意见表示反对，可以提出质疑或反驳质疑。第二，所有话语参与者都有同等权利作出解释、主张、建议和论证，并对话语的有效性规范提出疑问、提供理由或表示反对，任何犯过失的论证或批评都不应遭到压制。第三，话语活动的参与者必须有同等的权利实施表达式话语行为，即表达他们的好恶、情感和愿望。第四，每一个话语参与者作为行为人都必须有同等的权利实施调节性话语行为，即发出命令和拒绝命令，作出允许和禁止，作出承诺或拒绝承诺，自我辩护或要求别人作出自我辩护。”哈贝马斯认为，如果这四项条件可以得到合理的实施，程序的公正就将得到有效的保障，由此人们得出的结论，便一定具有正义特征^[22]。

③心理学视角的程序主义

对社会决策程序进行系统心理学研究的是Thibaut（1974）^[23]，Lind和Tyler（1988）^[24]，Folger（1977）^[25]和Cohen（1985）^[26]。心理学视角的程序正义研究主要是通过参与者对参与式决策程序的心理感受，寻找程序正义的设计要素，这些内容为公众参与制度的程序本位主义（程序正义）理论提供了支持。

Thibaut（蒂博特）等的研究基于一种假设，即决定程序参与者的满意度情况并非由结果决定，参与者认为程序是公正的，那么他们会减少不满意的程度。如果程序是不公正的，那么即使结果从实体角度判断是公正的，参与者也会不满意。这一假设在随后的实验中得到了验证。林德（Lind）和泰勒（Tyler）发现，很多情况下程序正义提高了人们的满意度，这种作用在结果不好的情况下尤其明显^[27]。Roberson等（1999）通过实验发现程序正义是参与和结果满意度的调节器，在程序正义的制度环境中，参与的公众可以获得更高的满意度。

Folger（1977）通过研究发现，败诉的一方即使参与很深入也要比那些参与不深入的人对结果更不满意，这一现象被称为“挫败效应”。Tyler发现这一现象仅在程序正义有瑕疵的时候出现^[28]。Cohen（1985）从另一个视角重申了这一研究结论。Cohen发现“挫败效应”会发生在企业组织制度设置中，而不会在法律制度中出现，这是因为在法律制度中决策者是不偏不倚的，而企业组织的决策者与决策结果的利益息息相关，不中立^[29]。

除了验证基本假设，很多研究者还专注于实现程序正义的要素。蒂博特认为这些因素包括：第一，参与者对过程的控制。蒂博特和沃克将程序参与者在纠纷解决中的影响作用分为对过程的控制和对裁决的控制。他们发现如果当事人在诉讼中对过程能有更多的控制，那么他们对程序的公正性判断相应较高。如果裁判者限制了当事人的过程控制权，那么他们对程序的公正性感受就会降低。对过程的控制有助于提升程序的公正性的根本原因在于，在可控制的程序中，当事人能体会到更多的自主与自治因而获得心理上的一种自尊感，而他们会很自然地将其归功于程序的公平性而不是结果的正确性。第二，发表意见的机会。在程序公正论中，参与是一项重要的标准，在这一点上包括戈尔丁、贝勒斯在内的理论学者都形成了一致的看法，而参与的核心是能够发表意见。实验结果表明，有机会对裁判所适用的法律规则进行讨论的组中，“当事人”对程序公正性的评价要大大高于没有机会讨论的那些组的。该项研究同时还表明，大多数认为程序不公正的当事人主要都是抱怨没有足够的机会来陈述意见。第三，对裁判者的看法。法学家们关于法官中立、无偏私等程序公正的要求，在心理学家看来，其主要的意义在于形成当事人对裁判者的信任感，从而促进程序正义。Folger（1977）还认为决策者将意见反馈给参与者也是程序正义的要素，在此基础上，林德等人又增加了决策程序的中立性、对第三方的信任等程序正义标准。

（3）程序正义的评判标准

①国外学者的研究

在罗尔斯之后，对程序正义的研究逐渐走向纵深，学者们开始关注为什么需要程序正义、程序正义的具体标准等等。美国耶鲁大学法学教授杰里·马修于1951年在《波士顿大学法律评论》发表了《行政性正当程序：对尊严理论的探求》，以美国联邦最高法院对行政案件中正当法律程序原则的解释为素材，提出了著名的“尊严理论”，对美国宪法上的“正当法律程序”原则赖以存在的基础作了崭新的分析和论证。“尊严理论”是针对实证主义、工具主义的程序理论，以人类普遍的人性为基础提出的，它认为评价法律程序正当性的主要标准，在于使人的尊严获得维护的程度，其价值要素包括“平等、可预测性、可透明性、理性、参与、隐私”等方面^[30]。

Summers（1974）认为法律程序的价值评价除了有“好结果效能”的标准外，还存在一些独立的价值标准——“程序价值”。这种程序价值不是泛指评价法律程序的所有价值标准，而是专指通过程序本身而不是通过结果所体现出来的价值标准。Summers提出了程序价值的十项基本内容：程序的参与性管理、程序的正统性、程序的和平性、程序的人道性及尊重个人的尊严、程序对个人隐私的保护、程序的合意性（契约性）、程序的公平性、程序的合法性（程序法治）、程序的理性、程序的及时性和终结性^[31]。

戈尔丁（1975）认为程序正义的标准首先是公平能促进争端解决，其次是确保诉讼各方对整个司法制度的信任。程序的公正与平等性、中立性、合理性、客观性和一致性等概念有关，据此，他提出了确保程序公正的三个方面的九项标准。具体而言，中立：第一，任何人不能作为自己案件的法官；第二，冲突的解决结果中不含有解决者个人的利益；第三，冲突的解决者不应有对当事人一方的好恶偏见。劝导冲突：第一，平等地告知每一方当事人有关程序的事项；第二，冲突的解决者应听取双方的辩论和证据；第三，冲突的解决者只应在另一方当事人在场的情况下听取对方意见；第四，每一当事人都应有公平的机会回答另一方提出的辩论和对其证据进行质证。裁判：第一，解决诸项内容需应以理性推演为依据；第二，分析推理应建立在当事人作出的辩论和提出的证据之上。戈尔丁认为程序公正的标准应当不限于上述所列的九项，但这九项是程序公正的一般标准，而且这些标准并不是孤立的，而是相互关联，相互促进的^[32]。

在Summers等研究的基础上，贝勒斯（1996）提出了较为系统的程序正义理论，他认为程序正义的评价标准就是内在价值标准。所谓“内在价值”就是指法律程序本身所具有的、独立于它们对结果的准确性的影响的价值或利益，比如尊严、公正、参与等。在他看来，即使尊严、公正、参与等价值并未增进判决的准确性，法律程序也要维护这些价值。贝勒斯总结出了“内在价值”的七项基本原则。这些原则包括：第一，和平原则，程序应该是和平的；第二，自愿原则，人们应能够自愿地将他们的争执交由法院解决；第三，参与原则，当事人应能够富有影响地参与法院解决争执的活动；第四，公平原则，程序应当公平、平等地对待当事人；第五，可理解原则，程序应当能为当事人所理解；第六，及时原则，程序应能够提供及时的判决；第七，止争原则，法院应作出解决争执的最终决定。在对程序正义理论作了全面而详细的评析之后，贝勒斯也提出了自己关于程序公正标准的看法。在他看来，维护程序公正最基本的原则有：无偏私，得到听审的机会，裁判说理和形式正义^[33]。

在国外学者的相关研究中，法社会学派对程序正义标准的研究也具有很重要的价值，主要有心理学研究学派和理性程序主义学派。前者主要代表为蒂博特、沃克、林德、泰勒，他们对程序正义的评判标准前面已有论述。后者主要指哈贝马斯的研究。哈贝马斯的哲学思想从提出之日起就遭到了许多激烈的批评，这些批评主要集中在他的交往行为理论和商谈伦理学的空想性上。批评者指出：他的理论缺乏现实基础，没有在现存社会政治制度领域实现的可能性。为了回应这一指责，哈贝马斯在晚年以《在事实与规范之间》为代表的一系列著作中以法律范式为主要突破口，系统论述了自己“把法律理论的思考和社会理法制与社会发展论的思考结合起来，形成一个程序主义法律范式的概念”，着力论证了他的交往行为理论和商谈伦理学的确有可能通过一种新的法律范式作用于现实的政治、法制领域，这一概念的内涵包含了他的程序正义评判标准。以理性的商谈程序为基础的程序主义法律范式有如下几个方面的内容：首先，所有主体在相关法律问题上具有平等的商谈权利。程序主义法律范式要求一切相关的利益主体都参与到法律的制定、执行过程中，而且他们的利益诉求都能得到合理兼顾。参与到这种法律产生之程序当中的主体之间的关系是平等的，每个人的合理愿望都应得到尊重。每个人都能平等地参与到关于法律的讨论过程之中还意味着人们应该设身处地地考虑到别人的合理的利益诉求。其次，双方在商谈过程中所提出的理由是否具有有效性取决于四个方面，即是否是可理解的，是否是真实的，是否是真诚的，是否是正确的。再次，良好商谈的结果应当被赋予法律的效力。最后，法律的强制实施要以其可接受性为基础，法律的可接受性要以强制实施为保障^[34]。

②国内学者的研究

我国学者对程序正义的研究主要集中在法学领域，其研究内容的特点可分为系统的程序正义标准研究和最低限度程序正义标准研究。

一些学者认为，程序必须满足最低程序正义的最低要求，陈桂明（1996）认为程序规则的科学性、法官的中立性、当事人双方的平等性、诉讼程序的透明性、制约与监督性共同构成了程序公正的标准和要素。^[35]杨一平（1999）认为程序公正的标准至少应当包括五项原则，即合法性原则、平等对待（公平审判）原则、公开听证（审判）原则、中立性原则和上诉原则。^[36]陈瑞华（2010）从“最低限度程序正义”出发设计出六项要求：程序的参与性、裁判者的中立性、程序的对等性、程序的合理性、程序的自治性和程序的及时终结性^[37]。王锡锌（2007）从规范角度探讨了行政程序的程序正义标准，他认为可归结为四个方面：第一，程序中立性要素，包含裁判者独立性，避免单方面接触两个内容；第二，程序公正要素，主要指听证权的实现；第三，程序理性，包含说明理由和形式理性两个方面；第四，程序经济要素^[38]。我国学者谢金林提出了理性程序主义视角下公共政策程序正义的基本要求，具体内容为：第一，公民参与并决定决策。他认为就程序而言，决策是否合乎正义的要求，取决于公民是否拥有参与并决定决策的权利，他们的意见能否得到政府与其他公民的聆听，他们的合理要求是否得到正当的表达并被程序所吸收。第二，程序过程中公民地位平等。所谓程序过程中公民地位平等是指公民在决策制定过程中具有平等的地位、受到同等的尊重。如果说正义的要求首先是平等，那么给每一个公民平等参与并决定公共决策的权利，这是公共政策程序正义的基本要求。第三，决策过程的价值中立性。所谓价值中立原则，是指决策过程中政府必须在各种互相竞争的利益要求中保持中立的态势，平等对待各种价值要求，不得偏袒任何一种价值要求。第四，决策程序自治。所谓决策程序自治是指决策的结果不是产生于程序之前，也不是产生于程序的协商过程之中，其结果必须由程序协商结果而决定^[39]。

还有些学者致力于搭建系统完善的程序正义标准。陈端洪（1997）认为程序正义构建了“尊严本位”的程序价值。他认为，所谓过程价值是相对结果价值而言的，也就是在独立的意义上评价法的过程。程序具有道德性，程序的道德性就是使法律程序与人性相一致而为人所尊重、接受的那些品质。这个界定包含了以下两个方面的内容：一是程序必须最大限度地理性化从而体现形式公正；二是程序必须人道。因此，从形式公正这个意义上说以下因素是必不可少的：程序法治，透明，中立，听取对方意见，合理性。从人的主体性与参与性这个根本命题出发，可以推演出尊严本位的程序价值：参与，平等，人道，个人隐私，同意。他还认为，以上从形式公正与个人尊严两方面提出的十项价值有些交叉，也并非穷尽所有的程序价值^[40]。肖建国（1999）认为程序正义存在着一些最根本的原则和要求。这些标准可以概括为两个方面，即程序的一般正义原则和个别正义原则。一般原则有参与原则、对等原则、公开原则，中立原则、维持原则。程序的个别正义原则是程序正义基本原则的重要组成部分，是将程序的一般正义原则运用于具体事件和具体情况的产物。程序的个别正义原则以程序的一般正义原则为前提^[41]。罗海峰（2005）认为程序正义的特征表现在以下几个方面：第一，平等参与性和公开性。通过角色的平等分配公众可以参与听证、建议等方式的程序，而且程序的过程是向公众公开的。第二，正式与非正式性。比如在行政听证中的听证。第三，和平性与人道性。和平的法律程序更易于被人们所接受，并且程序正义尊重个人的尊严。第四，排除例外性。在程序中防止国家、他人利益受到侵害，排除公开涉及国家秘密、商业机密和个人隐私等事项。第五，自治性与协商性。除非有特殊情况，将程序中的选择权给予个人，这种自愿的、协议性的参与更具正当性、效率性。第六，中立性与公平性。就是在司法程序中裁决者必须中立，平等对待任何一方。第七，完善性和有用性。因为程序必须是完善的机制并为人们所理解的，能运用到实践中的，它所指引结果的方向是正义的。第八，有效率性与终结性。程序正义要求高效地进行程序活动，反对拖延和不合理的急促、草率；而程序一旦终结，便将产生相应的法律结果。第九，可救济性。对于一些需要纠正的法律程序，赋予公众救济手段是现代正当法律程序的重要标志^[42]。孙笑侠（2005）先生立足于当事人角度提出了“程序正义的九大要义”。第一，参与，是指当事者能够富有影响地参与到程序之中并对参与决定结果的形成发挥其有效的作用；第二，正统，指法律程序在法律、政治和道德上的权威性；第三，和平，为当事人双方提供不用武力解决争端的方法；第四，合意，程序参与者充分交涉与沟通以后产生一致的意见；第五，中立，是指决定者的利益、态度甚至外观均保持超然和不偏袒任何一方；第六，自治，指程序的决定排除外部干扰，在决定结果的产生方面只承认程序内的所有信息，唯有程序具有决定性作用，排斥程序外的其他因素的考量；第七，理性，是指法律程序中证据分析与法律推论过程均须符合理性的要求，而不能凭直觉的、任意的和随机的；第八，及时，是草率与拖拉两个极端的折中；第九，止争，即程序中必须包含一个最终的决定程序以结束争执^[43]。

将程序公正的理念理论化、标准化是构建程序公正的理论基础，也是建构公正程序的基础。总的说来，目前关于程序正义评判标准的研究，还存在一些问题。

首先，针对程序正义一般评判标准的研究存在的缺陷有：一是这些标准没有界定适用范围，有的在刑事领域论述，有的在诉讼领域言说，有的是就包括立法、行政、司法在内的所有程序领域阐述，范围不明，界定不清。二是这些标准的提出没有对标准的内在结构和相互关系进行分析。三是由于缺乏对标准的内在逻辑分析，这些标准显得凌乱而无规律，有些标准相互包含，显示出标准划分的混乱。比如戈尔丁九要素中的第一、二、三、四、六这五个要素可概括为审判者中立，其一、二项可称为消极的中立，三、四、六项可称为积极的中立；再如公平原则，其他标准中也有体现。在1988年的一项研究中，Tyler根据其实验研究的结果指出，程序正义的意义随公民与法律权威机构的交往关系属性的变化而变化，个人并没有一个可以应用于所有情形的单一的衡量标准，而毋宁随着环境的不同而关注不同的问题。因此针对城市规划运行过程中程序正义评判标准的设计不能照搬照抄，而是要根据其特点有针对性设计。

其次，虽然哈贝马斯的理性程序主义理论阐述的程序正义标准与程序正义的一般标准不同，但是本质上它们同属于对程序本身正义价值的解释，目前的问题是程序正义的一般标准没有理性程序主义中“协商标准”的内容，那么理性程序主义是否应该包括程序正义的一般标准内容。本研究认为，虽然理性程序主义学者没有具体阐述程序正义的一般标准内容，如“透明、时效、救济”等原则，但是其内在的也需要包含这些内容，因为理性程序主义主张的协商的“理想语境”需要程序过程的透明，也需要时效，可以说，程序正义的一般标准是基础，理性程序主义是在其基础上的发展（虽然他们根本主张不同）。

2.1.1.4　本节小结

通过对行政过程中程序正义理论的研究综述，可以得出以下几点启示：

（1）程序正义是实现实质正义的必要条件，两者地位平等，共同构成了行政合法性的重要来源。基于此，实现控规编制（包括调整）与实施的合法性，必须以程序正义为基本条件。

（2）程序正义理论告诉我们公众参与是程序正义的要素之一，行政过程中的公众参与是满足程序正义的重要条件，从实现行政合法性视角说，公众参与是以促进行政过程程序正义的实现来促进行政合法性的实现。而且，从程序正义研究的心理学视角的相关理论，我们可知，公众参与制度的公正性能促进参与者对决策结果的接受，实现实质正义，也就是说不是任何形式的公众参与制度都可能促进行政合法性的实现，只有那些自身也能满足程序正义标准的公众参与制度才能更好地促进行政过程程序正义的实现，更好地促进行政权合法性的实现。