国外城市水资源管理与机制开发：印度灌溉状况及改进措施

1.印度灌溉简况

在英国殖民统治之前，印度主要是从河流或其他自然水源引水灌溉，完全由农民自己管理。有些灌溉系统一直使用到今天，像西印度部落的“PHAD”灌溉系统的渠道是在维加雅那噶(Vijayanagar)帝国时期兴建的。

自1947年8月印度独立以来，政府对粮食自给格外重视，在国民经济中陆续安排、兴建了各种水利工程，如灌溉、防洪、水电、供水等。印度是农业大国，土地私有，多数农民拥有的土地规模较小，水资源管理对众多中小农户有重要作用。

印度的年降水总量约4万亿m3，其中1.87万亿m3形成地表径流。由于地形等条件限制，可利用量仅为4320亿m3，因此，全国可用水量总共约1.13万亿m3。印度独立后50年时间里，可灌溉面积从2200亿m2(3.3亿亩)增加到9000亿m2(13.5亿亩)。耕地面积为14200亿m2(21.3亿亩)。粮食产量从5000万t增到2亿t。全国水资源使用状况和预测如表6.2所示。

到2025年印度人口预计将达到12.5亿人，到2050年将达到14.08亿人。印度可开发灌溉面积潜力为13900亿m2(20.8亿亩)，由于环境、资金和位置等因素的影响，实际可达到的灌溉面积要小得多。为满足将来人口增长要求，必须提高单位用水量的农作物产量，改进灌溉管理是必由之路。

2.目前灌溉管理存在的主要问题

(1)水资源分配不平等，即大小农户之间配水不平等，大农户获益往往多于小农户；渠首和渠尾的水分配不平等，渠首的农民先获得灌溉，而渠尾的农民无法保证获得水源。

(2)由于以往注重建设，轻视灌溉水的分配管理，供水可靠性极差，单个农户在最需要水的时候可能得不到水，不需要的时候水又来了，导致农民无法控制供水时间和水量。

(3)由于供水不可靠且不平等，导致抢水现象经常发生，争水矛盾很难解决。

(4)灌溉设施缺乏维护，尤其是支渠以下的工程淤积严重、杂草丛生，控制工程也经常遭到破坏。

(5)水费低于成本，且实收率低。据1992年灌溉水价格委员会的报告，水费的平均收入为50卢比/万m3(约合人民币15元/万m3)。而1989～1990年平均维护成本为270卢比/万m3，大量的维护费用被用作建设费，有人认为农民贫穷不能付高的水费，但调查显示农民愿意为满意的服务支付高的水费。

(6)在大农户不遵守规则的情况下，小农户获水则变得比较困难，他们不得已向基层官员讨好，这滋长了官僚腐败作风。印度的灌溉工程管理完全是自上而下，权利集中在管理机构手中，他们有权决定配水和设施维护，用户无权干预。

(7)靠近水源的农民超量灌溉导致涝灾，影响作物产量。目前的制度不利于节水和合理用水。

3.用水户参与灌溉管理的发展过程(www.xing528.com)

用水户参与灌溉管理(以下简称PIM)，在印度并不是新鲜事，过去曾在有的地区实行过。有的邦成立了用水户协会，但是以往用水户协会不具有法律地位，作用不大。近年来，在世界银行经济发展学院(EDI)的推动下以及国际用水户参与灌溉管理网(INPIM)在世界范围的展开，印度专门成立了自己的用水户参与灌溉管理网(IndianPIM)。印度政府的国家水政策也强调了农民应参与灌溉管理，为PIM提供资金，在25个邦和7个中央直辖区举行一系列研讨会(会议或培训班)进行宣传，有两个邦(包括安德拉邦)正式颁布了有关PIM的法规。

4.安德拉邦的经验

安德拉邦位于印度中南部，是印度第五大邦，人口8000万，土地面积28万km2，农村人口占73%。邦内有3条主要河流：戈达瓦里河(Godavari)、克里希纳河(Krishna)和本内尔河(Pennar)，其流域面积占邦总面积的70%。另外，邦内还有河流9条，小溪28条。耕地面积1304亿m2，其中可灌溉面积484亿m2，实际灌溉面积约284亿m2，人均土地面积1.56亿m2，人均灌溉面积0.88亿m2，灌溉面积占总耕地面积的40%，灌溉面积的农业产量占总耕地面积的60%。种植的主要作物有大麦、谷物、油料作物等。

表6.2 印度1997年及预测的各部门需水状况 单位：亿m3

为了增加实际灌溉面积，安德拉邦改进了现有灌溉系统，而且1984年制定了灌溉利用和控制面积发展法(the AP Irrigation Utilization and Command Area Development Act)，打算通过引入有序供水(RWS)，达到合理灌溉的目的。但是，由于农民没有明确的、有法律依据的权利、责任和义务，计划未达到预期目标。

90年代初，用水户协会(WUA)在小型灌区内开始进行试点。1995～1997年，两个非政府组织将农民纳入用水户协会，参与一些工程维护，并且使渠尾的农民也能够用上水。他们还帮助组织水分配，解决争端，采取相应的种植计划等。用水户协会是经法律注册的实体，同时为加强用水户协会的作用，还在支渠成立了支渠委员会(DC)。结果是在没有对灌溉系统增加维修投入以及加大供水量的前提下，产量提高50%～80%，这一成果极大地促进了PIM的发展和用水户协会的成立。

印度实行的灌溉改革始于1995年，是形势发展的需要，改革主要针对下列问题：现有的灌溉农业效益差；农业产量低，农民收入低；缺乏对灌溉设施的运行维护；灌溉面积逐渐减少；农民很少参与灌溉管理等。1996年，印度开始实行用水户参与灌溉管理，这期间，安德拉邦政府采取了一系列措施，如1996年政府出台邦灌溉部门的“白皮书”。随即政府雇佣咨询专家开展工作，与农民、有关政党、官员、报界等讨论，进行广泛宣传，并开会讨论制定有关法律文件。1997年4月安德拉邦农民管理灌溉系统法(APFIMS)正式生效，它将所有农民吸纳为成员，规定农民组织可以收税。到1997年底，安德拉邦共成立了10292个用水户协会，174个支渠委员会，部分支渠委员会和用水户协会得到了5万卢比的赞助，部分支渠用水户协会得到了预支水费收入用于选举。同时，还成立了其他类型的组织，如流域委员会、村教育委员会、母亲委员会等。

在机构能力建设方面，印度格外重视人员培训，针对不同级别、不同人员，包括对农民、官员、专业人员、工程师、用水户协会主席、水费征收人员、财务人员等进行培训。培训内容有：水测量、财务管理、农田管理、组织管理、水预算和运行计划、水资源综合利用、行为科学、环境问题、妇女问题、可持续发展、APFIMS法条款、交流与培训、主席管理委员会成员和部门的职责、参与快速评估(PRA)以及收支账目等。培训人员还有专门的培训手册，培训语言有英语和当地语言。

为用水户协会提供服务的部门，协作配合做好各自的工作；灌溉部门提供项目预算准备和工程实施方面的技术帮助；农业部门提供提高农业产量的先进技术、销售市场设施和进行有关培训等；财务部门提供灌溉面积地图、征收水费情况以及其他用水户协会需要的信息。自1997年APFIMS法生效以来，水费增长了近4倍，实收比例有了较大提高。

安德拉邦政府还利用世界银行的资金促进灌溉改革。安德拉邦经济重组项目利用世界银行贷款12.988亿卢比，通过提供更新改造计划贷款，逐步减少运行维护成本，改进大中小灌溉设施；启动用水户协会和支渠委员会的工作，加强这方面的培训；在灌溉部门推进机构支持改革，引进管理信息系统(MIS)。预期的项目目标是：使水费能完全按照成本回收；满足灌溉系统运行维护所需资金；改进灌溉系统的运行；增加灌溉作物的产量。除此以外，1998年安德拉邦政府向用水户协会赠款30.410亿卢比，1999年还向所有用水户协会拨款29.699亿卢比，用于设施和工程运行维护。

同时，安德拉邦政府还采取了其他能力建设措施，例如：加强通信设施，宣传报道，为用水户协会提供资金(小型灌溉工程的用水户协会2500卢比；中型灌溉工程的用水户协会5000卢比；大型灌溉工程的用水户协会1万卢比，支渠委员会2.5万卢比)，组织电视电话会议，召开邦、地区、灌区乃至全国规模的会议。