日本河川水利调整与水资源开发机制

建立水权市场制度，实行水资源有偿使用和转让制度，从而优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求，是今后水资源管理中的重点问题。

日本自1896年起实施的《河川法》包含了很多水权的内容，经100多年的实践和1964年、1997年的两次修改，形成了较完善的水权法律体系，从而为日本的河川管理提供了政策法规的保障。

5.2.3.1 日本的河川水利调整和水权

日本70%的国土是陡峭的山地，河流短，急流多，随着经济发展和社会进步，河川水利调整和水资源开发利用日益占据社会重要地位。日本的河川水利调整不仅包括枯水期的临时应急调整，也包括江河流水利用的一般权利的调整，调整的对象是不同取水者的水权问题。

《河川法》自实施起就提出了“流水占用”的概念，明确江河水归国家所有，规定了“贯行水权”和“许可水权”。“贯行水权”是为处理既有水田用水的水权问题而做出的规定，即1896年以前的现有取水团体按照《河川法》算作获得许可团体，自动拥有水权，但当时没有进行任何调查。“许可水权”是指江河取水、用水的水权需要得到政府行政机构(建设省)的许可。1964年修改的《河川法》又将申请“贯行水权”规定为义务，而且在法律上“贯行水权”改变为“许可水权”的情况很多，即多数的主要农业水利团体将“贯行水权”上交给国家，再由国家将“许可水权”交给团体。日本水权规定有明确的水权水量，流水的占用以流量表示。

日本水权规定有明确的许可条件，供水者许可的先决条件是必须选定十年一遇的枯水年度(计划基准年)，在该年度该地点的流量可确保既有取水团体的取水和国家行政机构确定的维持河川必要流量，从而来确保新的取水流量。如遇流量不足，则需要通过水库等水利设施来保证补充水量。为保证中下游取水，《河川法》还将下游既有水权者的同意作为给予上游新的水权许可的先决条件。

5.2.3.2 日本的一般水权调整

日本《河川法》规定，江河水是公共用水，因此获得许可的水权所有者不能将其水权用于买卖转让等。日本持久的水权按照以下几个方面调整。

1.新旧水权的调整

以既有水权者的同意作为必要条件，由政府行政机构给予新取水者水权。为了调整成功，建设必要的水库等水利设施，并要求负担过户费用等。

2.地区间的水权调整

为了成功实施调水，1964年修改《河川法》，将水权的审批权限从地方政府转到国家。随后实施了相邻县之间的调水工程，调水工程中建设了大量水库、取水堰等，按照该河流本身的必要流量再增量引水，在建设水库时不仅对受水淹的居民实行补偿，而且对水源地区也采取措施、实行补偿。

3.部门间的水权调整

随着城市化进程加快，农业用水有了剩余，如何将剩余的水转为自来水和工业用水呢？尽管日本行政机构严格遵守《河川法》关于水权的规定，但也有成功调整的情况。一是政府行政机构农林水产省在建设省的同意下，通过水利设施的合理化，将农业用水的剩余用水转为自来水，被称为合理化转用；二是灌溉受益水田面积减少而出现的剩余水的转用，被称为单纯转用；三是少数偶然情况，如爱知县用水事业计划阶段申请田地(旱田)灌溉用水的农民自己退出，出现了剩余用水，将其转为工业用水，这时田地灌溉部分的费用由工业用水负担。

综上所述，日本水权及其调整的法律制度随着100多年的实践不断丰富、完善。迄今为止，日本形成了以《河川法》为中心，由《特定多用途水库法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》、《水源地区对策特别措施法》、《运河法》、《公有水面填海造地法》、《防洪法》、《防砂法》等组成的法律体系，成为河川管理的基础。

5.2.3.3 水价体系

日本的水价体系属于补贴型，将水利事业视为公益性或准公益性事业，政府的出资、补贴无处不在。

日本将城市用水分为生活用水和工业用水，生活用水又包括家庭用水和城市活动用水。根据不同水价构成和用水量多少进行收费。(www.xing528.com)

1.水价构成

生活用水的水费：取水费、折旧费、利息、药品费用、维修费、动力费、工作人员工资及其他。工业用水水费包括：药品费、修缮费、动力费、工作人员工资、折旧费及其利息。

2.供水工程投资与回收

日本将水利作为国家重要的公益性事业，实行以国家投入为主，都道府县、市町村、事业公团及受益者多头分担的多元化投入体系，国家是水利投入的主体。

融资实施多元化的融资政策、水利资金融资渠道主要有：各级政府拨款、银行贷款、向社会发行债券、自筹和接受捐款等。

(1)生活供水的投资与回收。生活供水包括水源开发、水道和简易水道建设等。供水工程的建设资金，一部分靠中央政府拨款，待工程完工后，用水费来偿还贷款，不足部分由政府补贴。补贴是为了保证基本供水服务达到规定的标准。此外，还有几种特定目的的补贴，如水资源工程的设施建设费，旧供水管道更新费，以及国家政策中规定的其他各项费用。但政府的补贴与供水公司的总投资相比，数额很小。

生活供水工程资金主要来源于每年的水费收入，但因供水成本高于供水费，每年的水费收入不足以抵偿供水支出，须由厚生劳动省对生活供水工程资金的亏损部分给予补助，从公益事业费中支出。

(2)工业用水的投资与回收。工业供水与生活供水情况基本相同，供水工程建设资金主要靠银行贷款，待工程建成后以水费和国家补助偿还贷款。日本工业供水的资金主要来源于用水户缴纳的水费，但因供水成本高于供水水价，经济产业省等部门每年都要对亏损部分给予补助。

(3)综合利用水利工程的投资分摊。随着国民经济的迅猛发展，城市用水大幅度增加，因此日本也对综合利用水利工程极为重视，并由有关主管部门分摊投资。

综合利用水利工程的投资分摊可根据各部分所得效益、所用库容，或替代工程等按比例分摊。目前采用“可分费用—剩余效益法”，其原则是“多目标综合开发与单目标各自开发进行比较，其节省的投资即为剩余效益，由所参加部门分享”。其做法是将枢纽工程总投资分为共同费用和可分费用两项。

3.水价结构

为解决水资源供需矛盾，日本实行节约用水、计量收费、超额累进加价的水费政策。

(1)生活用水水价。日本的供水道事业(供水，即生活用水)和下水道事业(即排水)构成水道事业。在日本，几乎所有的城市供水公司都隶属于市政当局。绝大多数供水公司对城市供水都采用由固定水费和计量水费组成的两部制水价。对于固定水费部分，有近一半的公司采用按用水户的类别收费的方法，另一半公司按管径的大小收费。对于计量收费部分，许多公司都采用累进费率，这种费率对于大用水户规定的水费单价较高，而对于小用水户(如居民用水)规定的单价较低。采取这种做法的理由是由于水资源紧缺，鼓励大用水户节约用水，而对基本的居民用水保持低收费。在日本，不同地区的基本水价和超量水价差别很大。

(2)工业用水水价。随着日本工业的高速发展，工业用水自20世纪60年代后急剧增加。70年代第一次石油危机以后，日本采取封闭式循环供水系统和提高水费等措施，减少了工业用水的淡水补给量。30年来，由于供水成本上升，工业供水水费总体呈增加趋势，但供水成本仍高于供水价格。

4.水价政策与水价调整

日本既将供排水事业当作公益事业，又将其作为自负盈亏的经营事业。如果扩大供排水事业，需报厚生劳动省批准，国家给予一定的补助。由于水价牵涉到千家万户，政府规定水价不能随便调整，须经一定的程序。其程序主要是：首先由地方水道局提出方案，报市议会审查，然后市议会成立水道事业审议会，专门审议水价的调整。市议会审定后的水价即可实施，无须报国家批准。其中成立的水道事业审议会由各方面的代表组成，因此水价的调整较为合理，也易于接受。