国外城市水资源管理：阿姆斯特丹供水经验教训

阿姆斯特丹的水政策有三种调整趋势：一种是通过用水付费加强用水的经济性，改变水分配管理结构来提高供水效率；另一种是一体化水管理；第三种是加强自然环境保护以净化饮用水。

2.4.4.1 加强供水的经济有效性

1.用水计量

引入用水计量早就提到阿姆斯特丹的政策议程上，且已有100多年的历史，然而直到20世纪90年代晚期，人们才开始接受并引入用水计量。人们对用水计量意见不一，这影响了用水计量在阿姆斯特丹的实施，如明确用水和付费之间的联系。预计用水计量的引入会促进节水，阿姆斯特丹大学环境研究学院的研究结果表明引入用水计量后，用水量将会减少10%～15%。只有当消费者具有水价系统的知识后，才可能通过引入用水计量来节水。定价优化也要求供水方对消费者对价格改变的响应有充分的了解。水计量器的安装费用必须由户主支付，用水计量设计每个房屋每30年翻新一次。为减少不便之处，水计量器的安装时间安排要尽量与城市革新过程相联系。在引进的前6个月，计量器只在阿姆斯特丹40万座房屋中的1300座中安装。

进行用水计量带来的另一好处是能够获得泄漏量的信息，从而可以对水网的性能有更全面的掌握。计量运行可能会使需求管理更经济。然而，有两点需要注意：①必须对计量带来的利益和其资金投入有清楚的比较(目前还没有进行严格的投入产出分析)；②需要明确测量的是哪些类型的用水。例如，在阿姆斯特丹市，一般一栋建筑包含多个家庭，每栋建筑一个计量器可能会大大减小用水价格杠杆的效力，因为每栋建筑一个计量器测量的不是单个人的用水，因此也就不会激发(或强烈激发)居民节约用水的意识。

2.改变管理结构

阿姆斯特丹市从1896年就有一个水公司，这个公司负责水网的安装和维护，以合理的价格向所有居民提供优质水。VEWIN进行了一个基准研究，这个基准对饮用水水质的要求高于欧盟和荷兰政府制定的标准。另外，大量调查表明水的最终使用者对水质和供水都相当满意。公众效用产生的利益直接对市政府产生影响(尤其在20世纪90年代，供水带来的利润持续超过投入，意味着市政府获得利益)。而且，随着时间推移，不同类水的水质需求会区分更细，例如饮用水、工业水和农业水。

受欧洲影响，荷兰各部门开始了关于供水管理私有化的讨论。对于水部门，私有化可能会使水公司更能够以合理的价格满足消费者的多种需求。然而，私有化也会带来风险和问题，例如水质恶化和水价提升。另外，由于水公司股份的抛售，资金会从纳税人向水公司新的私人股东转移。还有几个与水网管理相关的问题，就是在实行饮用水生产和污水处理私有化并允许竞争以后，继续让公众拥有水网并进行维护的可行性和合理性还值得怀疑。私有化可能会产生严重的污染风险，这非常难以察觉和控制，因此需要更加严格的规章制定以保障饮用水水质。

在阿姆斯特丹，推行私有化遇到多方阻力，因为虽然阿姆斯特丹市供水系统被认为是非常高效的，但是整体的政治气候对私有化不利。有关供水管理私有化的争论还在进行，预计这种状况在未来几年内不会改变。

2.4.4.2 综合管理，提高供水水质和效率

1.过去的发展

虽然水质恶化在阿姆斯特丹不是一个严重的问题，但水质问题永远都涉及到很多方面。莱茵河作为AWSC的饮用水水源受到污染，其外部原因(部分污染是由荷兰上游的国家引起的)是主要的。瑞士和德国工厂排放的高浓度化学物质污染河水，经常迫使莱茵河的饮用水取水口停用。环境组织和AWSC对议员的长期游说以及严格的法规政策，使得决策者制定各种方案来提高莱茵河的水质。

1987年莱茵河流域的国家认可的“莱茵河行动计划”就是其中一种方案。这个方案的目标(2000年)是：①使更高级的生物(例如对水质敏感的鲑鱼)重新返回莱茵河；②莱茵河底泥应能适于多种用途；③莱茵河应是一个可靠的饮用水水源。

在过去的几十年中，行动计划的实施已经显著改善了莱茵河的水质，大幅减少了禁止引水的发生频率。但问题依然存在，主要由小型污染源引起。最近有政策提议通过制定更严格的杀虫剂排放量限值来解决这些问题。经过对小型(分散的)污染源的管理，政府努力通过禁止小型(分散的)污染源排放，来防治莱茵河的污染。这些措施和改革是在欧盟水管理框架强制要求一体化水管理和流域水资源综合管理的背景下提出的。

2.近期发展(www.xing528.com)

在荷兰，通过强调不同政策领域的一体化，而形成了一体化水链。市政当局和当地水务局之间的紧密合作将会增加为城市提供各种功能用水的机会(例如将中水用于公园里的水塘)，以及减少对周围环境的负面作用。

荷兰HSPE部的建议比国家综合水管理政策又深入了一步，它提倡所谓“综合水链管理”，一种对水链中各要素进行一致管理的方式，从水源到废水。从两方面提高管理效率：一方面，能够将水链作为一个整体管理，水政策措施能够迅速实施，因为执行部门只有一个权力部门，同时也减少了处理事务的花费；另一方面，综合管理提供了让消费者了解水链的机会，一个综合的用水账单，例如将用水和废水联系起来，可以让消费者了解它们之间的关系。

关于阿姆斯特丹一体化水链管理的实践应用，有两个主要问题：首先，污水和饮用水系统目前是完全分开的，系统间的综合和合作是一个漫长的过程，不同管水和供水公司间的不同文化和组织模式为一体化水链管理造成很多困难。其次，由于缺乏用水计量而存在具体操作上的问题，这样很难根据人们的实际用水进行收费。所以一体化水链管理的概念还在继续讨论，还没有具体应用。

一体化的概念可以从多个方面实施，从不同功能水的一体化管理，例如饮用水功能和娱乐功能，到不同水功能的一体化，例如对各功能进行空间规划或对各功能的用水采取绑定规则，即所谓“用水排序规则”。这些转变会引起供水链的变化，某些团体很可能参与水质的共同管理，这种情况发生的程度部分依赖于当前关于私有制的讨论结果。如果水公司私有化了，那么首先发生的可能就是与其他部门(如电力、通信部门)间的合作。

2.4.4.3 水环境保护

砂丘的使用存在两个问题，而且这两个问题受到普遍关注：第一个问题是砂丘净水的方法能否改变，多年来，净化只使用砂丘的上层。用上层净化对砂丘的环境质量没有明显的负面影响，而且由于生产饮用水对砂丘造成的负面影响随着莱茵河水质的提高而逐渐减小。用砂丘的较低层代替较高层滤水可能会进一步降低对环境质量的负面影响。第二个问题是在生产饮用水的过程中是否必须使用砂丘，这个问题还没有得到明确的回答。一方面，净水技术的改进使停止用砂丘净化成为可能，只将其用于其他功能如提供各种物种的栖息地、娱乐场所、抵御洪水等。另一方面，砂丘不仅用于净水，还可以当成水库，以应对紧急事件。短期运行下，当遇到莱茵河水质低于政府标准时，Nieuwegein市的引水口可以停用，然后在离污染物较远的Andijk附近开一个引水口。但遇到严重破坏时，这种方案存在一定问题。最后一种选择是关闭这两个饮用水口，而使用砂丘中存储的水。

总体而言，阿姆斯特丹水政策在经济方面有三个变化趋势：

第一，提高供水的经济效益，这可以通过推行用水计量以及尝试改变水公司的管理结构来进行。

第二，对供水进行一体化管理。

第三，人们越来越了解利用自然资源进行水处理的重要性。

从某方面讲，这些趋势是有利的，但是一个趋势的实现可能会排斥另一个的实现。水公司私有化带来的经济效益使得一体化更加复杂，因为水链中的其他元素可能有着不同的组织模式。综合的供水方法可能降低供水花费，促进水的再利用，例如将生活污水用于农业。

为了加强用水的经济效益而推广用水计量，会产生许多问题，如加重贫困家庭负担、缺乏当地居民支持等。但是用水计量仍可能是有效的水管理手段，然而对阿姆斯特丹而言，其作用的大小还尚未明确。

在阿姆斯特丹，污染者的国际自发协作使水质提高。这种协作有利于阿姆斯特丹改善莱茵河的水质。

使用砂丘这样的自然资源应在投入产出评估基础上进行。对阿姆斯特丹而言，除了在紧急情况下使用砂丘供水，一般情况下砂丘能否被提供相同净水功能的人工材料代替还没有定论。为进行严格和客观的净水技术及自然资源开发评价，还需要深入研究，以提高评价技术。