国外城市水资源管理及开发机制

2.1.3.1 水资源管理的重要措施——规划

为了实现综合管理的目标，首先必须强化水资源规划。荷兰所有水资源，包括地表水、地下水、饮用水(城乡供水)、污水处理以及海洋、湿地等都由交通、公共工程和水资源部负责，统一管理全国水资源，所有水资源统一规划并列入国民经济发展计划，予以优先考虑，城市及区域发展规划必须首先考虑当地生态和水资源特征，以量定需，并综合考虑供水、排水(排污)、污水处理，做到资源配置最优化。在防洪方面则强调尽可能地通过加强地区及城市水资源的管理、加强水土保持以延长降水汇入河道时间、退田还河以给予河道更多自然空间等非工程性措施的应用，而修建大坝等工程措施则列入最后考虑的方案。工程规划、栖居区建设等必须与水资源管理相互协调，主要河流的长期规划战略列入国家政策中予以贯彻。水污染防治方面在加强污水排放监管、加强污水处理厂建设的同时，通过产业结构和布局调整、提高水费和污水排放税等综合治理措施确保水环境不受污染。

水系统自然特征的和谐及与水相关部门的和谐需要一个度量机制，而且这个机制必须具有建设性和可操作性。通常，水资源管理相关部门的管理目标，有的相互补充，而有的却相互抵触。而且，各相关部门间的利益关系模糊不清，这就要求各部门及时认真的制定管理目标，进行合理资源的分配。

政策的制定与荷兰民众参与机制的完善是一个长期的过程，应以长远的观点制订发展规划。而且，规划是引导不同管理层短期与长期行动的一个重要手段。规划及其相关方案的制订是基于这样一个过程：认识问题、解决问题、分析实际情况与不同方案的影响、专家选择战略方案。但政府与议会发现，必须采用法律手段来保证，才能实现参与制定规划的各部门间的真正平等。水管理行动(1989年)详细阐述了水资源管理计划的框架、目标和内容，而且为了适应实际情况，每隔4年或8年要修改一次管理计划。

中央政府和省权力部门主要的任务是制定宏观战略规划，对于某些特殊地区，这些规划将限制执行，不生效。战略规划中还阐述了为实现规划而采用的具体措施及其预期达到效果。在水资源管理规划中也要说明总体规划与环境规划的相互关系与相互作用，这是非常重要的，因为水资源管理已成为了公共职责的一部分。

图2.2描述了水资源规划、总体规划和环境规划的相互关系。从这些规划的关系看来，其运作方式类似从上至下的指令性运作，实际上，这些规划机构也能按从下往上的方式来运作。修订规划时首先要评价当前政策框架的执行计划，然后依据一定的原则进行修改。

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图2.2 荷兰与水相关的规划之间的关系

区域水规划就是为了实现区域间水资源一体化管理而进行的规划，这些规划的目的是减少地表水的富营养化，降低有害物质的浓度，并恢复河岸周围的生态环境。这些规划的实施已经对野生生物与环境恢复产生了积极的作用，并为制定新的总体规划奠定了基础。由省及水务局制定的长期与近期的规划可以促进区域范围内水资源规划的贯彻执行。国家及省政府当局负责制定政策与规划当中的战略性决策，这些政策的执行由水务局完成。在制定决策时，必须明确相关因素间的利弊关系，其中一个问题就是如何在自然区域，通过提高水位和渗透率来恢复湿地。但要注意，一方面，自然地区的湿地化会影响农业；另外一方面，施肥和喷洒杀虫剂会对自然地区产生一定的危害。因此，现在人们正在寻找能够将自然地区的开发效益定量化的方法，有时改变土地利用方式可以产生好的经济效益，但往往要以牺牲生态环境为代价。

2.1.3.2 规划的工具——系统分析

1989年颁布的第三个关于水资源管理的国家政策文件中，阐述了系统方法的应用。在以后几年中，这一方法已经在省级水问题的调解与水务局的计划实施中广泛应用。

规划能指导具体战略的制定。在一个综合而复杂的水资源体系中，评估某一具体决策的影响是非常重要的。国家与省都采用系统分析方法来进行水资源管理，系统分析能非常仔细地识别出防洪与供水中存在的问题，并给出相应的防治措施。系统分析方法对决策者来说是一种非常有用的方法，它可以用来对那些已经制定的战略措施的优劣进行评价。为了调查复杂的水管理问题，并阐明各种因素和不同的水管理体系的复杂关系，研究者们通常运用大量的数学模型与分析技巧。为了执行荷兰的规划与管理任务，荷兰水利部委托代尔伏特水力学所和美国的RAND公司开发PAWN系统(荷兰水资源管理的决策分析系统)。这一系统把水管理政策中的用户按不同的类别加以划分，并指出所采取的措施对所有相关部门的影响。PAWN决策系统在1985年、1989年和1997年制定荷兰水务政策文件时发挥了重要作用。