国外城市水资源管理及机制开发

荷兰由12个自治省组成。政府机构分为三级：中央政府、省政府和市镇政府。在水资源管理方面，这三级政府各负其责。与政府管理密切相关的职能机构是分布于全国的48个水务局(水管会)，2005年只存在25个左右的水务局。表2.1是荷兰地下水和地表水管理分别在国家、地区以及地方级别的参与者。

表2.1 荷兰地下水和地表水管理的参与者

交通、公共工程和水资源部负责制定国家防洪政策、国家水管理(地表和地下水)战略规划、国家地表水战略和执行规划，对省政府进行监督并指导水务局的工作，负责重要河流的管理和国家级的基础工程，也负责水务局不服省政府仲裁而提出上诉的裁决。该部在全国设有10个地区分局负责国家管理的大江大河、主要运河、河口、领海的水量和水质管理，以及防洪、防潮大坝、大堤管理和航运管理。

省政府水资源局负责制定区域和地方的地表水和地下水的战略规划，制定省的水管理计划，负责地下水管理，确定水务局防洪和水管理任务，确定非国家管理的水体功能划定，还负责组建水务局，当市政府、居民、公司与水务局发生矛盾时，省政府负责裁决。

水务局(water board)是一个历史悠久的基层水管理机构，始建于中世纪，它的成立比政府组织还早，是一个非政府的、公众参与的、经济独立自主的组织，水务局对辖区内地表水资源实行水务一体化管理。水务局的主要任务是负责防洪、水量与水质(包括污水处理)的管理。水务局根据国家的水管理法规制定水管理计划以及生活污水和工业废水处理的水质控制计划，并负责污水处理厂的建设运行。

地方市镇政府的职能是：建设、维护、管理城市排水系统以及污废水收集系统，将收集到的污废水送到水务局管理的污水处理厂进行处理。

水资源管理机构职责明确，法律规范，在达成共识的基础上能够进行有效协调。在协调的基础上，荷兰采取协商、行政裁定和法院判决三种形式处理水资源管理中的问题。地区、部门、机构、个人之间在水资源开发利用与管理中的矛盾，首先由各方进行协商、谈判，如达成一致意见，则签订协议共同遵守；否则由所在区域的水行政主管部门进行裁定。跨省或重要江河的矛盾由水资源部或其所属派出机构裁定。如不服，当事者可向作出行政裁定机关的上级部门要求行政复议。在荷兰，行政裁定是处理水资源管理矛盾的一个重要手段。水务局采用“利益—付费—发言权”原则(即利益越大，付费越多，在水务局的发言权就越大)来协调不同利益相关者之间的矛盾，采取水务局代表大会，董事会及主席的民主管理模式，较好地解决了责任—权利—义务之间的矛盾。

2.1.2.1 一体化水资源管理

水资源一体化管理这一概念的提出主要是为了找到环境与野生生物、个体和社会需求之间的平衡。针对20世纪60年代人口迅速增长的现实，荷兰政府将主要的精力集中在保障未来的淡水需求上。在第一个水务政策文件(1968年颁布)中，政府规定首先要建设那些用于满足将来饮用水与农业用水的基础设施。1968年水务政策文件诸多条款都涉及了莱茵河污染物排放以及受北海污染造成的盐化问题。对于水质问题，文件指出要降低耗氧污染物和其他有害物质浓度，并且与莱茵河周边国家对地表水污染的这一议题进行谈判。在这一期间，地表水水量、地下水水量、地表水水质与地下水水质四个方面的水管理问题都得到了解决。

水需求增长与地表水水质恶化两个问题矛盾尖锐，政府部门的水文专家与供水部门渴望能统一解决这两个问题。在格尔德兰省的水管理与荷兰水管理政策分析的研究中，尽力把不同方面的用水需求联系在一起，以便找到一种最佳的解决方案。系统方法的应用拓宽了对地下水质与量相互作用以及规划、自然、环境相统一的认识。《生命离不开水》这本书由荷兰交通、公共工程及水资源管理部于1985年编写，书中呼吁用一种集自然、社会与环境管理于一身的一体化方法去解决水问题。省级和地区水管理部门以及受益者与自然保护组织都支持一体化水管理。

根据莱茵河与北海行动计划，一体化水资源管理已经发展到国际领域，计划制定了一个为降低污染，恢复水系统，并且适合于国家、区域、地方活动的水资源管理框架。1995年莱茵河和马斯河上的洪水，进一步推动了整个流域朝着一体化水务管理方向发展。

2.1.2.2 一体化管理对机构变革的影响

在20世纪50年代防洪与水质管理的任务由2500个水务局承担。这些部门管理权力不够大，并且没有足够的技术人员。1953年的风暴灾害促成了地方与地区间水管理部门的重新组合，而且水务局的合并是非常必要的。1970年水务局又被授予地区与地方的水质管理权，然而完成水质管理又需要具备更多的资金与更大的管理权。为此，政府又成立了几个只负责水质管理的水务局。然而，这同时也导致了水质管理权的分散与竞争。20世纪70年代中期，开始了又一轮水务局重组与综合整治的浪潮，当时有66个水务局负责地方与地区的防洪、水质与水量的水资源管理。

70年代，水资源管理的省级权力部门是由水管理、环境、规划等部门组成的。而今，许多省的水管理与环境部门结合在一起，统一管理水资源问题，有些省规划部门也包含在内。

2.1.2.3 莱茵河流域一体化管理案例——Basle火灾(www.xing528.com)

1986年Basle一个化学工厂的仓库着火，灭火用水被杀虫剂严重污染。那些有毒的水被排放到莱茵河，由于有毒物质的扩散，其下游几乎所有的生物都被杀死。由于这场火灾，莱茵河沿岸国家召开了几次部长级会议。为了防止类似事件的发生，部长们达成了新的莱茵河发展目标：

(1)高级物种如那些有迁移性的鱼类，在2000年前重新回到莱茵河，并以最有名的物种大马哈鱼作为生态恢复的一个标志。

(2)将来只需简单的处理，莱茵河水就能达到公共用水标准。

(3)泥沙沉积物的污染必须减少到这样一种水平：泥沙能够用在陆上或排放到海中而不会对生物造成损害。

在莱茵河行动计划中，保护莱茵河国际委员会提出了达到上述目标的建议。1987年通过了多国部长们制定的莱茵河行动计划，这标志着莱茵河流域国家对于减少污染、恢复莱茵河生态功能达成了一致性的承诺。除了继续执行由《化学公约》限定的排放标准，部长们通过了《保护莱茵河国际委员会草案》，要求在1985～1995年期间，污染减少50%，并允许莱茵河周边国家在自己的领土内选择最有效的方法达到这一目标。这预示着不仅点源污染能够得到控制，而且由家庭生活、农业、交通等造成的面源污染也能得到控制。这一草案的实施达到了一定的效果，近些年，在荷兰已经没有含有磷酸盐的清洁剂，含有芳香族的木质产品也大量减少。

1990年，荷兰政府决定在北海采纳保护莱茵河国际委员会的方法。考虑到莱茵河水中的一些物质在北海会造成生态影响，荷兰政府对《保护莱茵河国际委员会草案》进行了补充，主要是将一些有害物(汞、铬、铅和二氧芨)的污染减少量由50%增长到70%。

为了让洄游鱼类(如大马哈鱼)重新出现在莱茵河，需要进行统一的管理。保护莱茵河国际委员会专门制定了保护大马哈鱼的行动方案：“大马哈鱼2000”，并在1991年公布。这一行动方案考虑到两个问题：

(1)把干流与支流的恢复作为恢复洄游鱼类生态系统的主要内容。

(2)保护并重新建立莱茵河的重点保护区。

实现这一行动方案，首要问题是恢复鱼类的产卵地。保护莱茵河国际委员会的调查显示，沿着莱茵河及其支流在内的250hm2区域范围，能够恢复为洄游鱼类的培育区。但是产卵区对于鱼类必须是容易靠近的，因此现在的大坝及各种堰应当进行适当的改进，以使鱼类能够通过这些障碍物。考虑到鱼类的洄游与产卵，在莱茵河的堰上设置了多条鱼道。在冰湖的闸门和三角洲工程的围堰处为了满足鱼类洄游的需要也设置了鱼道。

其次，行政法规作保障。特别是Constance～Basle、Karlsruhe～Mayence和Duisburg～Nimegue～Arnhem河段应当划为湿地区，这些河段是恢复莱茵河生态的基石。为了防止生态环境进一步恶化，所有沿莱茵河及其河谷的土地利用必须受到环境保护部门的监督。

2.1.2.4 国际间密切协作

以上内容主要强调莱茵河水质问题，然而马斯河与斯海尔德河，在荷兰的水管理中也具有很重要的地位。特别是，由于水资源紧张，鹿特丹与海牙的工业用水和生活用水非常紧缺，亟待从马斯河取水。经多年的酝酿，荷兰、法国、比利时和布鲁塞尔在1994年签署了合作协议。1995年1～2月间发生在莱茵河与马斯河的洪水，使得沿岸国家的部长们在法国的亚耳宣布必须采取措施减少莱茵河与马斯河洪水的危害。他们要求特别注重土地利用和水资源的管理与长期规划。农业、森林、自然管理、城市及娱乐等土地利用都会对径流产生影响，水资源的管理如河堤加高和洪泛区管理等会直接影响商业活动区。在流域的规划中，也必须考虑到上述因素。

为了尽快解决这些问题，部长会议决定最大限度的利用现有建筑物和研究机构。为此，他们委任保护莱茵河国际委员会制定一个防洪规划，类似于在莱茵河行动计划中减少污染、恢复生态的规划。而且，马斯河与斯海尔德河行动计划与保护莱茵河行动计划基本一致。过去10年的开发已经证明国际间的密切合作是正确的，并且取得了显著的成效。而国际或国际间的社会事业机构的工作能力是实现水资源可持续发展的先决条件。