荷兰水资源管理历史与现状：国外城市水资源管理与机制开发

2.1.1.1 荷兰概况

荷兰位于欧洲西部，东临德国，南接比利时，西、北两面濒临北海，海岸线很长，且位于莱茵河、马斯河和斯海尔德河三条河流的三角洲上，因此受海浪和河流流态的影响很大。荷兰水网密布，水面占全国面积的六分之一以上。首都阿姆斯特丹，政府所在地海牙。荷兰因地理位置良好，成为欧洲的经济活动中心。荷兰土地低洼(有“低地之国”之称)，约三分之一以上的国土位于平均海平面以下，人口稠密，人口密度为190～915人/km2，现有国土面积3.2万km2，其中有3500km2的土地由围海造田形成，60%的土地面临洪水的威胁。荷兰水资源丰富，属温带海洋性气候，年降水量600～800mm，降雨时空分布均匀，地表水和地下水都十分丰富，80%的用水都来自地下水。

由于其特定的自然条件，荷兰长期饱受水灾的危害，因此治水一直是荷兰最主要的任务。荷兰兴建了大批的水利工程设施，特别是20世纪建造了举世闻名的北部拦海大坝和设计标准为万年一遇的南部三角洲工程，以抵御海潮和洪水的袭击；兴修了四通八达的运河系统和遍布低地的农田排水系统，以控制地下水位。在长期与水多、水少和水脏等导致的水灾害斗争的历程中，荷兰人民积累了丰富的经验。但随着工业的发展和人口增长，污染问题日趋严重，从20世纪70年代以来，荷兰采取有力的措施，改革生产工艺，对污水进行集中处理，同上游国家密切合作，较好地解决了莱茵河的污染问题，生态环境得到进一步保护。荷兰的水资源管理已从防洪、排水和供水、水质保护阶段，发展到目前综合水资源管理和可持续发展阶段。

2.1.1.2 荷兰的水问题

荷兰是欧洲人口密度最大的国家。1970～1994年，人口密度从384人/km2增长到456人/km2。土地利用压力很高，而且竞争激烈。城市地区与道路面积百分比从1970年的8%增长到2000年的16%。同时，农用土地面积百分比从1970年的70%下降到2000年的60%，农业地区面积在20世纪90年代以300km2/a的速度递减。另一方面，人们对自然地区、高质量水和多样性景观的需求越来越迫切。政府关于自然保护方面的政策性文件(1989年)提出了生态结构与需求，这些想法体现在国家发展计划当中。对环境质量既要保护又要提高，是摆在政府面前的挑战。荷兰第四个水政策文件列出了所有与水相关的政策，并详细说明了不同功能水体的水质保护目标。政府采取了三方面措施来提高环境质量：①加强供水管理，增强娱乐、旅游和自然景观的吸引力；②加强大水域管理机构之间合作；③特别关注自然资源的开发。自然保护及开发已经被放在了首位，这表明了国家政策在处理农业地区上会有改变，一些主要的农业开发可能被自然保护的地方政策所替代。

和谐的自然开发与航运条件必须满足娱乐、自然、景观对水质的要求，水利基础工程必须满足水体的所有功能。环境规划及与水有关的政策文件中，应当包含如何进行水管理的具体步骤。另外，政策还体现了水与环境和谐统一的思想。环境政策要求达到三个领域(水，土和空气)的相互统一，统一是指避免污染在一个领域内减少而在另一个领域内增加的行为。

有关水、土壤与空气质量的标准与解决具体污染的政策文件，应作为环境规划的基准之一。政府指出国家的环境政策是制定省级战略性环境规划的纲领性文件。环境政策文件也规定了如何操作国家所有的基础设施，省级的环境文件中提出了保护环境与减少污染的战略性目标，作为地方及地区政府部门制订计划的指引。

为了解决海平面上升，地面下降等问题，2003年夏，荷兰国家级、省级和地方级政府签署了《国家水政体协议》，这个协议包括了一般性和具体性的措施，总计费用超过160亿荷兰盾。其指导性原则是建立分洪区，扩大蓄水空间，避免河流下游人口集中区域遭受洪水灾害。2002年，Luteijn委员会提议在国家东部建立三个紧急分洪区，用来储蓄莱茵河和马斯河的洪水。然而，这些建议受到了强烈反对，尤其是来自那些分洪区的地方政府和居民。

有关水管理问题的政府行为和文件并不是孤立的，而是与其他领域的政策(如自然规划、环境计划和经济计划等)相联系。1999年制定的《自然规划启动文件》是有关自然规划政策的一个重要转变，文件打破历史传统，提议为未来的水管理指定必要的区域。1995年建立了综合水管理委员会，综合水管理委员会是国家政府的一个重要咨询委员会，它致力于水安全问题，以及水污染、缺水和盐化问题。综合水管理委员会的成员由国家、省级和当地政府代理处和水务局的人员组成。

2.1.1.3 荷兰水资源管理发展历程(www.xing528.com)

荷兰几百年的水资源管理历程可以分为四个阶段，即从中世纪到1800年的防洪阶段，1800～1950年的供排水阶段，1950～1985年的水质保护阶段，1985年开始到现在的第四个阶段——综合水资源管理和可持续发展阶段。

20世纪80年代中期，荷兰人发现，洪水、水污染以及其他水灾害造成的损失并没有因为兴建了大型水利工程，防洪、防旱能力的进一步提高，而有显著的降低；特别是90年代中期相继发生在莱茵河、马斯河流域以及荷兰南部的大洪水，使他们认识到，水资源管理单靠修建大坝、治理河道等工程措施是远远不够的。水作为一种不可替代的自然资源，必须将它列入整个生态系统的重要组成部分统筹考虑，对其开发利用既要提供充足、优质的水，又要符合整个社会、经济、环境以及技术等方面的要求，特别是满足生态目标和生态功能的需求。因此，对地表水和地下水、供水和排水、水量和水质必须实行综合管理，保证水资源的可持续利用。

1989年和1998年荷兰政府颁布的第三、第四个国家水管理文件中明确规定，水资源的管理应从技术、社会、经济、环境和人类健康以及生态系统等多领域出发，进行多学科综合评价的基础上，根据国家经济发展政策，对水资源利用、保护、管理进行合理规划，建立起广泛公众参与的、合理的政策、法律、财政机制，保证水资源的可持续利用。

2.1.1.4 荷兰水资源管理现状

在荷兰，水资源管理是由公共事业部门负责而不是由私人或机构来负责。这些公共事业部门必须使水系统满足社会经济系统的需求。图2.1描述了水行政管理、水用户及相关水系统之间的关系。在这一系统中包括地下水、地表水、水量、水质与水环境如河床、河岸及技术性的基础设施。荷兰的水资源管理制度与管理框架非常有效，公共事业部门担任水资源管理者的角色，管理水资源这一公共财产，力求达到最佳的社会效益。各种用水户及相关的团体由于各自的需求不同而经常产生竞争，甚至冲突。当然满足所有的需求是不可能的，因此要制定出不同的方案以供选择，管理的任务就是制定并执行方案。

图2.1 通过管理达到与水功能的和谐

中央政府主要制定一些国家水战略问题的指导性方针政策，同时也负责一些国家级水域及防洪工程的管理。在国家政策的框架体系中，省级水资源管理部门的职责是制定那些非国家管理，而又具有地区水域性质的水与防洪的战略政策。省级部门也负责地下水开采及部分渠道航运的具体管理。水务局及市政部门负责具体的管理事务，并提出水政策中存在的问题。市政部门的任务是负责城市污水收集与排放。水务局负责城市与农村整个排水过程，包括水质、水量、污水处理与防洪。