中国应对气候变化政策：制度与路径

（一）减缓气候变化的政策^[1]

2013年以来，中国政府紧紧围绕“十二五”应对气候变化目标任务，通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、控制非能源活动温室气体排放、增加碳汇等，在减缓气候变化方面取得了积极成效。

1.调整产业结构

（1）推动传统产业改造升级。国家发展改革委员会同工业和信息化部印发《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出了推动重点产业布局调整和产业转移的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施。对于具体行业，国务院印发了《船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案（2013—2015年）》，国家发展改革委会同工业和信息化部编制了《石化产业规划布局方案》，开展了《造纸工业“十二五”规划》和《食品工业“十二五”规划》的中期评估工作。

（2）加快淘汰落后产能。按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》工作要求，围绕控增淘劣、提质增效、转型升级、低碳发展，继续积极推进化解产能过剩矛盾各项工作，其中包括：关闭两千多处小煤矿；公布炼铁、炼钢、焦炭等工业行业淘汰落后产能企业名单；提高对钢材、玻璃、水泥等产品的质量要求，使其逐渐符合国家标准。

（3）扶持战略性新兴产业发展。战略性新兴产业发展环境进一步改善，创新成果不断涌现，优势资源加快汇集。国家发展改革委会同有关单位对《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出的20个重大工程编制了实施方案，启动实施了智能制造、生物育种、北斗卫星导航发展应用等重大工程；继续实施“国家低碳技术创新及产业化示范工程”，已累计安排中央产业技术研发资金10.6亿元，支持了54个示范工程建设。

（4）大力发展服务业。2014年8月，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，首次对生产性服务业发展做出全面部署，指出要以推动生产性服务业加快发展作为国家产业结构调整的重要任务，明确了鼓励企业向价值链高端发展、推进农业生产和工业制造现代化、加快生产制造与信息技术服务融合的生产性服务业三大发展导向，提出了研发设计、第三方物流、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、检验检测认证、电子商务等十一个重点领域的主要任务。

2.节能与提高能效

（1）强化节能管理及考核。各地区、各部门坚持把节能降耗作为调整产业结构、转变发展方式、推动科学发展、建设生态文明的重要抓手，采取了一系列强有力的政策措施。2014年，国务院印发了《2014— 2015年节能减排低碳发展行动方案》，对“十二五”后两年节能减排降碳工作进行了全面安排和部署。为加强重点企业节能管理，工业和信息化部组织制定并发布《有色金属、石化和化工等行业节能减排指导意见》，推进高耗能行业工业企业能源管理中心建设。继续强化节能目标责任考核，2013年，国家发展改革委会同8个部门组织开展了省级人民政府2012年节能目标责任评价考核。

（2）加强节能评估审查工作。《中华人民共和国节约能源法》确定了固定资产投资项目节能评估和审查制度，节能主管部门根据有关规定牵头制定能评规章、制度、规范和程序，并统一出具能评审查意见。进一步优化了能评工作程序，明确了规范审批、突出重点、抓大放小、严格监管的能评工作思路，对六大高耗能行业、建筑和产能过剩行业新上项目严格审查，对能耗量低的项目适当加快审批进程。完善了节能评估制度，制定了各地区“十二五”新上项目国家节能评估控制方案，初步建立了能评“双控”制度，开展项目节能评估审查。住房和城乡建设部、工业和信息化部积极推广应用绿色建材，联合印发了《绿色建材评价标识管理办法》，推广节能技术与产品。2014年1月，国家发展改革委印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》，加快节能低碳技术进步和推广普及，引导用能单位采用先进适用的节能新技术、新装备、新工艺，发布第六批《国家重点节能技术推广目录》，公布煤炭、电力、钢铁、有色金属等13个行业的29项重点节能技术，六批目录累计向社会推荐了215项重点节能低碳技术。国家发展改革委、财政部等部门组织实施节能产品惠民工程，国家认证认可监督委员会同国家发展改革委联合印发《低碳产品认证管理暂行办法》，建立了中国的低碳产品认证制度，公布了包括通用硅酸盐水泥等4种产品在内的《低碳产品认证目录（第一批）》，27家企业获得低碳产品认证证书。科技部组织编制并发布了《节能减排与低碳技术成果转化推广清单（第一批）》，工业和信息化部发布《“能效之星”产品目录（2013）》以及两批工业领域节能减排电子信息应用技术目录、四批节能机电设备（产品）推广目录。

（3）加快发展循环经济。国家发展改革委印发了《关于组织开展循环经济示范城市（县）创建工作的通知》，提出到2015年选择100个左右的城市（区、县）开展国家循环经济示范城市（县）创建工作。工业和信息化部研究制定工业领域落实《大气污染防治行动计划》工作方案，组织编制发布京津冀及周边地区、丹江口水库及上游等重点区域（流域）企业清洁生产水平提升计划，继续推进工业固体废物综合利用基地建设，联合国家安全监管总局开展尾矿综合利用示范工程建设，组织实施废钢铁加工、轮胎翻新、废轮胎综合利用行业准入制度，发布第三批《再制造产品目录》。

（4）推进建筑领域节能。按照2013年1月发布的《绿色建筑行动方案》要求，国家发展改革委、住房和城乡建设部推进绿色建筑行动，同时继续开展既有建筑改造。截至2013年底，全国城镇新建建筑全面执行节能强制性标准。北方采暖地区、夏热冬冷及夏热冬暖地区全面执行更高水平节能设计标准，积极开展被动式超低能耗绿色建筑示范，2013年全年获得绿色建筑评价标识的建筑面积达4800万平方米，比2012年增加了一倍。截至2013年底，全国共有1446个项目获得绿色建筑评价标识，建筑面积超过1.6亿平方米。全国城镇累计建成节能建筑面积88亿平方米，年形成约8000万吨标准煤节能量和2.1亿吨二氧化碳减排量。“十二五”前三年，北方采暖地区累计完成既有居住建筑供热计量及节能改造面积6.2亿平方米，提前超额完成了国务院确定的4亿平方米的改造任务。2013年，夏热冬冷地区完成既有居住建筑节能改造1175万平方米。

（5）可再生能源建筑应用规模不断扩大，截至2013年底，全国城镇太阳能光热应用面积27亿平方米，浅层地能应用面积4亿平方米。推进交通领域节能。交通运输行业节能减排监管能力和服务水平不断提升，绿色循环低碳交通运输体系建设取得积极进展。2013年8月，交通运输部印发《关于深入推进“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动的通知》，确定了981家参与企业名单，健全了能耗和碳排放报告制度，提出了参与企业考核指标体系，初步构建了千企行动长效机制。2013年度财政部、交通运输部共同安排交通运输节能减排专项资金共7.49亿元，对367个项目“以奖代补”。2013年交通运输行业节能613万吨标准煤，相当于少排放二氧化碳1337万吨。

3.优化能源结构

（1）严格控制煤炭消费总量。为落实《大气污染防治行动计划》，控制煤炭消费总量，各有关部委及地方政府相继制定有关工作方案及计划。环境保护部、国家发展改革委等有关部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》《京津冀地区散煤清洁化治理工作方案》，通过散煤减量替代与清洁化替代并举等措施，力争到2017年底解决京津冀地区民用散煤清洁化利用问题。2014年3月，环境保护部发布《关于落实大气污染防治行动计划严格环境影响评价准入的通知》，从环评受理和审批的角度，提出实行煤炭总量控制地区的燃煤项目必须有明确的煤炭减量替代方案。2014年3月，国家发展改革委、国家能源局及环境保护部联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》，从能源行业发展角度提出要加强能源消费总量控制，逐步降低煤炭消费比重，制定国家煤炭消费总量中长期控制目标。继续推动化石能源清洁化利用。各相关部门通过制定各项规划及标准等，加强煤炭、天然气及石油的清洁化利用。2014年9月，国家发展改革委、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局联合发布《商品煤质量管理暂行办法》，明确了商品煤质量标准；国家发展改革委、环境保护部、国家能源局印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014—2020年）》，提出要推行更严格的能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，以进一步提升煤电高效清洁发展水平；实施了一批煤电环保改造示范项目和节能升级改造示范项目，确定了4个燃煤电厂作为国家煤电节能减排示范基地和示范电站，分解落实行动计划目标任务，积极推进煤炭高效清洁利用。此外，为落实《大气污染防治行动计划》、积极推进协同控制以减少化石能源二氧化碳排放，环境保护部研究提出了中国钢铁、水泥和交通三个重点行业的大气污染物与温室气体协同控制的综合对策建议。

（2）大力发展非化石能源。各部门制定多项政策积极推动非化石能源的利用，包括水电、风电、光伏发电三个方面，主要措施包括建立大型水电项目、出台海上风电上网价格政策以及建设生物质成型燃料锅炉供热示范项目。

4.控制非能源活动排放

2013年，环境保护部制订了《蒙特利尔议定书》下加速淘汰含氢氯氟烃的管理计划，积极开展非二氧化碳类温室气体和短寿命气候污染物等相关专题研究，与联合国环境规划署（UNEP）合作编写了“控制短寿命气候污染物的环境与气候效应”报告。在第19个国际保护臭氧层日，环境保护部在北京召开了中国第一批含氢氯氟烃生产线关闭项目启动会暨国际臭氧层保护日宣传活动。第一批关闭5条含氢氯氟烃生产线，可年减少4647ODP（消耗臭氧层潜能值）吨消耗臭氧层物质的生产，并可年减排9350万吨二氧化碳当量的温室气体。(www.xing528.com)

5.增加碳汇

进一步落实林业应对气候变化工作方案。国家林业局编制印发了2013年、2014年林业应对气候变化重点工作安排与分工方案，明确了2013年和2014年的重点任务和工作分工，启动实施了减少毁林和森林退化排放（REDD+）行动年，出台了《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》，明确了推进林业碳汇交易工作的指导思想、基本原则和政策措施，努力增加森林碳汇，积极推动森林抚育补贴试点转向全面开展森林经营，实施了京津风沙源治理二期工程，推进石漠化综合治理工程，严格实行禁止滥开垦、禁止滥放牧、禁止滥樵采的“三禁”制度。组织制定了森林增长指标监测评估实施方案和森林增长指标中期评估评分手册，开展了国家“十二五”规划纲要中确定的省级森林覆盖率和森林蓄积量两项约束性指标中期评估。结果表明，森林面积进一步扩大，森林碳汇能力进一步增强。

（二）适应气候变化的政策^[2]

在华沙气候大会上的“中国角”应对气候变化高级别研讨会上，中国国家发展和改革委员会副主任解振华宣布，由发改委、财政部、农业部等9部门历时两年多联合编制完成的中国《国家适应气候变化战略》正式对外发布。这是中国第一部专门针对适应气候变化方面的战略规划。这一《战略》在充分评估了气候变化当前和未来对中国影响的基础上，明确了国家适应气候变化工作的指导思想和原则，提出了适应目标、重点任务、区域格局和保障措施，为统筹协调开展适应工作提供指导。其主要内容包括正视挑战，确立目标以及加强国际合作三个方面。

《战略》的提出标志着我国将环境保护列入社会发展的目标之一，我们将在社会建设的过程中有步骤、有目标地解决气候变化问题。目前我国针对此目标而推行的政策，主要分为以下三个方面：

1.完善顶层设计和体制机制

（1）健全管理体制和工作机制。2007年，国务院成立国家应对气候变化领导小组。2008年，国家发展改革委专门设立应对气候变化司。2010年，国家发展改革委会同外交部等成立协调联络办公室。有关部门和地方相继成立应对气候变化职能机构，组建国家气候变化专家委员会、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。经国家应对气候变化领导小组同意，报中央机构编制委员会办公室批准，2012年初由国家发改委组建了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）。其主要职责是：组织开展中国应对气候变化战略、规划、政策、法规等方面的研究工作；受国家发改委委托，开展应对气候变化的国际交流和合作项目；开展应对气候变化的宣传和咨询服务等。其主要包括综合部、战略规划研究部、政策法规研究部、国际合作部、统计考核项目部、信息与培训部、清洁发展机制项目管理中心七个部门。

（2）完善相关政策体系。首先，将应对气候变化作为重要政策依据，提出相应目标任务。2007年6月，出台《中国应对气候变化国家方案》；2009年11月，国务院提出到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%；2011年12月，国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%；“十八大”报告明确提出，以单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标。其次，国务院和有关部门出台和发布了一系列与应对气候变化相关的重大政策。国务院确定2015年能源消费总量控制目标40亿吨标准煤；科技、海洋、气象、林业、工业、交通等领域制定了本领域应对气候变化工作方案或专项行动；适应气候变化成为农业、林业、水资源、气象、卫生等部门工作的组成部分；积极发挥CDM机制对低碳发展的推动作用。

2.开展试点示范

（1）推进低碳省区和低碳城市试点。2010年7月，国务院批准开展试点。各试点省区和城市研究制定加快推进低碳发展的政策措施，创新体制机制，围绕优化能源结构，推动产业、交通、建筑领域低碳发展，引导低碳生活方式，增加林业碳汇，开展了一系列重大行动，实施了一批重点工程，取得了显著成效。2012年，国家确定在北京市、上海市、海南省和石家庄市等29个省（自治区、直辖市）开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作。目前，试点省市正在研究部署低碳发展重大行动和重点工程，测算本地区温室气体排放达到峰值的时间表，并制定相应的政策措施。

（2）推进碳排放权交易试点。2011年11月，在北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市、广东省和湖北省等7个省市开展碳排放权交易试点工作，制定并出台地方性法规。2012年10月，深圳市出台《深圳经济特区碳排放管理若干规定》；2013年7月至8月，上海市、广东省和湖北省就碳交易管理办法向社会公开征求意见。各试点地区结合本地实情，研究确定交易范围和配额分配。开展企业碳排放核算核查。上海市于2012年10月发布了钢铁、电力等行业的碳排放核算方法指南，深圳市于2012年11月和2013年4月以地方标准形式发布了温室气体量化报告及核查规范指南和建筑行业细则。推动交易机构建设并活跃交易市场。深圳市碳交易平台于2013年6月上线，首日完成8笔交易，成交2.1万吨，成交额61.3万元。

（3）地方积极推进试点示范。四川省确定成都、广元、宜宾、遂宁、雅安等市为省级低碳试点城市，积极探索具有本地特色的低碳发展模式。安徽省积极探索低碳社区、低碳园区等试点示范建设，安排专项资金，用于支持省内9个园区、社区等综合性低碳示范基地建设。山东省设立了建筑节能与绿色建筑发展资金、新能源产业资金、新能源汽车补贴等一系列低碳发展类专项资金，着力支持建筑节能、工业降耗、新能源产业发展等重点行业和领域的低碳试点示范建设。

3.加强基础能力建设

（1）加强温室气体统计核算体系建设。国家发展改革委同国家统计局制定并印发《关于加强应对气候变化统计工作的意见》，明确提出建立应对气候变化统计指标体系。环境保护部在“十二五”环境统计指标体系中增加了温室气体核算相关统计指标。国家林业局以各省历次森林资源清查结果为基础，结合各类林业统计数据，完成了各省森林面积和蓄积变化的测算。国家发展改革委于2012年组织完成了《第二次国家信息通报》的编制，并已提交联合国气候变化框架公约秘书处。全国所有省（自治区、直辖市）开展了温室气体清单编制，初步摸清了本地区的温室气体排放状况，并进行了年度碳强度下降核算工作。国家发展改革委目前正在组织开展对2005年和2010年省级温室气体清单的验收评估工作。国家发展改革委组织编制了化工、水泥、钢铁、有色金属、电力、航空、陶瓷等行业生产企业的温室气体排放核算方法与报告指南。

（2）加强基础研究。在中国清洁发展机制基金等资金渠道的支持下，开展了一系列应对气候变化的基础科学研究。我国森林缓解气候变化影响的实证研究、典型生态系统固碳潜力和固碳过程研究、编制第三次《气候变化国家评估报告》、制定《国家低碳技术成果转化与推广应用目录》、推进二氧化碳地质储存的技术攻关、开展应对气候变化领域有关标准的前期研究、气候变化对我国水安全影响及适应对策研究等。

（3）强化教育培训。编写应对气候变化培训教材和知识读本。国家发展改革委先后举办了多期低碳发展及省级温室气体清单编制培训研讨会。