中国气候变化诉讼现状及问题+如何治理全球气候变化

中国是世界上的碳排放大国，中国在全球气候治理中发挥着举足轻重的作用，中国也一直在积极努力地参与国际气候变化协商与合作，积极地制定相关政策，着力解决碳排放问题。中国目前已经成立了碳排放交易机制试点，这对于减少温室气体排放及加强气候变化治理具有十分重要的意义。但是和欧盟、美国、澳大利亚这样的发达国家的司法实践相比，中国目前还不存在类似的气候变化诉讼，但是随着中国工业化进程的加快和经济发展水平的不断提高，环境问题必定会日益凸显，气候变化诉讼这种气候变化治理的路径（或称气候变化救济方式）也很可能在中国提上议程。但从目前中国应对气候变化的立法、相关的制度以及救济程序方面来看，中国气候变化诉讼的兴起、发展可能还是障碍重重。

1.气候变化立法不健全

从国际应对气候变化行动的实践趋势来看，一般分为三个阶段：第一，气候政策行动向气候立法转变阶段；第二，从减排为主到减排与适应并重阶段；第三，以国家行动为主向国家与地方行动并重阶段。^[55]西方发达国家已经基本完成了从气候变化政策行动到气候变化立法的过渡期。前文已述，美国气候变化诉讼提起的法律依据比较多样，虽然美国没有一部专门统一的气候变化立法，但国会、行政及司法层面都存在与气候变化相关的立法。2007年美国参议院议员正式提出《美国气候安全法》，根据投票结果该法案最终在参议院环境和公共事务委员会通过并被提交到参议院。2009年，美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案是一部综合的能源立法，法案对于约占美国温室气体排放量85%的大型温室气体排放源设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。^[56]另外，关于气候变化方面的立法，由于美国是判例法国家，且美国气候变化诉讼也经历了相对较长的发展历程，这方面的司法判例不仅对于国内司法实践起着重要的指导作用，在国际上也有着重要的影响。例如：澳大利亚的“Walker v.Minister for Planning”一案，该案中澳方法院就引用了美国的包括“马萨诸塞州诉美国环保署案”和“加州诉通用汽车案”等司法判例来处理本国的司法案件。^[57]中国目前处于气候政策行动向气候立法转变阶段，由于环境法相对于其他法律学科来讲起步较晚，且法律体系不健全，中国缺乏一部专门统一的气候变化立法，关于环境保护和气候变化方面的法律规范散见在《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》等。诉讼程序基本上是以《民事诉讼法》中的一般规定为依据，2015年1月1日生效的新修订的《环境保护法》对于中国未来的环境保护和应对气候变化具有重要意义，对于中国环境保护是一次重大的进步。

2.诉讼主体资格规定有缺陷

气候变化诉讼实质上是环境公益诉讼的重要组成部分。从制度层面讲，主要涉及诉讼中原告的资格判定，即谁有权利提起环境公益诉讼；法院的受案范围，即法院受理什么样的案件，行政机关的行为是否能够纳入到诉讼的范围中。美国气候变化诉讼的基本分类一般是“公法诉讼”和“私法诉讼”，一般我们将“公法诉讼”理解为环境公益行政诉讼，将“私法诉讼”理解为环境公益民事诉讼。对于环境公益诉讼主体资格的认定，美国的司法实践曾经历“松弛—严格—松弛”的过程。20世纪60年代以前，依据美国法律规定，只有与案件有直接利害关系的受害人才能提起环境诉讼。而随着社会发展，环境污染越发严重，环境诉讼案件也不断增多，公害问题频频被提出。社会舆论和司法实践都要求对环境公益诉讼的主体资格进行重新审视和规定。应运而生的《清洁空气法》对环境公益诉讼的主体做了扩大的规定，“任何人”都可以因直接或间接的损害而提起为保护公共利益的诉讼。就中国目前的法律规定来看，环境公益诉讼主体资格规定方面还存在诸多缺陷：第一，环境公益诉讼主体资格认定标准过于严格，中国目前无论是民事诉讼还是行政诉讼对于原告资格认定采用“直接利害关系”标准。新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的起诉主体具有法定性、广泛性和特殊性，即公益诉讼的原告不限于受违法行为侵害的直接利益关系人，但是其法定性的特征决定公益诉讼主体在起诉之前必须要获得法律的授权。第二，诉讼主体范围在不断扩大，但是仍然存在界定模糊的问题。2012年新修订的《民事诉讼法》第55条规定，“公益诉讼的起诉主体为法律规定的机关和有关组织”，相较于之前的规定，确实体现出诉讼主体范围呈现不断扩大的趋势，但是法律对于“法律规定的机关和有关组织”界定仍然比较模糊。2015年新修订的《环境保护法》在主体范围的规定方面有所进步，例如，新《环境保护法》第58条为提起环境公益诉讼的社会组织规定了三个基本条件：首先，必须是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；其次，专门从事环境保护公益活动连续5年；最后，无违法记录。^[58]看似主体范围有所扩展，但是实际上符合上诉规定的组织在全国范围内少之又少，即使存在符合法律规定的社会组织，它们提起环境公益诉讼的动力是否强烈呢？这些都是问题。另外，美国很多环境法中都规定了公民诉讼条款，这样对于公众广泛参与环境执法，督促行政机关执法具有非常重要的意义，而我国在这方面还没有相关的立法。^[59](www.xing528.com)

在欧美国家中，环境公益行政诉讼是气候变化诉讼的主要类型，而且有比较详细的法律制度对此进行规范。在中国目前的法律体系下，环境行政公益诉讼还是比较难以开展的。一是现行法律没有相关规定，二是目前的行政诉讼模式下，抽象行政行为是被排除在行政诉讼的受案范围之外的。

3.环境司法不完善

诉讼是权利救济的最后一条保障线，救济程序是否完善关系着权利是否能够真正实现。美国气候变化诉讼从地方、州、联邦各个层面有着比较完善的救济程序。在气候变化领域，美国最高司法机关还有如下一些重要的功能：第一，通过宪法审查的方式对于立法、行政以及行政分支机构的行为做出裁定。第二，审查行政机关相关行政行为与美国法律是否兼容（Compatibility）。第三，美国是判例法国家，最高法院可以通过法院创造普通法规则和原则进而加快气候变化的立法进程。美国是判例法国家，美国法官在审理案件时能够充分发挥主观能动性，以现有法律为依据，参照判例，对案件事实及法律问题予以分析和裁量。由于司法体制和法律体系的不同，导致目前我国环境立法相对缺失，存在着法律体系不完善，司法队伍的整体素质不高，环保法庭的不完善等多层面的问题。