美国气候变化诉讼：概况与国际治理路径

21世纪以来，美国环境法中出现了一种备受瞩目的诉讼类型——气候变化诉讼。目前绝大多数气候变化诉讼都发生在美国^[25]，从2006年到2007年间，美国气候案件的数量翻倍，随后的几年中数量维持稳定，但是2010年提起的气候诉讼在2009年的基础上翻了三倍。其中增长最多的一类环境诉讼是对联邦政府所采取的措施提出司法审查，尤其是工业组织对EPA所发布的各种管理二氧化碳等温室气体的环境措施向法院提出司法审查。从2001年到2010年，有24%的环境案件是由环境保护组织提起的，这部分的诉讼很多是为了阻止或者限制政府发行煤燃电厂的建设许可。气候变化诉讼在温室气体管控方面扮演着非常重要的角色。随着国会颁行综合性环境立法的计划破灭，诉讼则承担着中心枢纽的任务。^[26]在美国气候变化诉讼的司法实践过程中逐渐形成了一种特定的模式，就是政府监护诉讼（Parens Patriae），即在普通法的背景下，政府作为监护原告对于造成气候变化的污染者提出诉讼，换句话说，就是政府作为普通公民的监护人，对于非法干扰公共利益的团体提起的诉讼。^[27]

（一）气候变化立法概况

气候变化立法是提起气候变化诉讼的基本法律依据，所以研究气候变化诉讼的基本前提是对于应对气候变化问题的重要立法进行概览。美国应对气候变化立法的模式和体系与其他领域立法的模式和体系基本相同。立法模式既有概括性的立法模式，也有单一立法模式。除国会立法以外，还包括司法层面和行政层面的立法活动。这些不同体系的立法所涉及的具体内容有所不同，其中，国会的立法最全面、最具系统化，行政层面的立法所涉内容最为具体，司法层面的立法主要是一些原则或规则的变更或确立。

1.国会层面

美国国会应对气候变化的立法始于1978年9月17日卡特总统签署的《国家气候计划法》。该法的目的是建立完善和相互协调的国家气候计划，以促进有关自然和人为因素所导致的气候变化的研究、监测、影响评价和信息利用。但由于美国当时还没有充分认识到气候变化对美国国家经济和安全等方面的重要影响，不仅该法没有引起广泛关注，而且之后很长时间内，甚至到目前为止，还没有出台气候变化的概括性立法，仅仅存在着琳琅满目的立法提案。

2.行政层面

在行政层面上，在联邦最高法院对马萨诸塞州案判决以后，美国环保局开始出台有关温室气体减排等方面的行政规章。2009年10月30日，美国环保局发布了《温室气体强制报告规则》^[28]，要求企业对温室气体的年排放量进行报告。2009年12月，美国环保局将二氧化碳认定为大气污染物，随即根据1990年《清洁空气法》的授权，通过政府行政规章对其进行管制。

3.司法层面

司法层面的气候变化立法主要表现为美国法院对气候变化诉讼的判决。气候变化诉讼（Climate Change Litigation），是指与全球变暖、气候变化、温室气体减排等有关的诉讼。气候变化诉讼的标的主要包括由于气候变化而给原告带来的人身、财产损害以及环境、资源等利益的损失和损害，并力图通过诉讼途径实现有关控制气候变化的目的。

（二）气候变化诉讼提起的法律依据

在美国，气候变化诉讼的法律依据不仅限于气候变化的专门立法，也包括其他相关法律，如成文法和普通法等。在美国提出气候变化诉讼的主要法律依据主要有以下几类：

（1）1990年的《清洁空气法》（Clean Air Act of 1990，CAA）。CAA是美国气候变化诉讼中经常引用的成文法。(www.xing528.com)

（2）《濒危物种法》（ESA）。依据ESA提起的典型气候变化诉讼是环境团体——生物多样性中心（绿色和平组织和全国资源保护协会随后加入原告）于2005年1月依据ESA对美国渔业和野生动物署（USFWS）提起的诉讼。原告要求，对生物多样性保护负有职责的USFWS应依据ESA的规定，把北极熊列入受ESA保护的“受威胁物种”的名单之中。原告声称，全球变暖正在加剧极地冰雪的融化，北极熊由于其栖息地的损害而面临着灭绝的威胁。因此，原告要求USFWS把北极熊列入ESA保护的物种的名录。原告认为ESA要求政府应该依据科学的信息对处于危险状态中的物种所遭受的威胁进行界定，并要消除这种威胁。不过，政府却声称对有关气候变暖的原因予以界定和消除已经超出了ESA的范围，并拒绝对北极熊的关键栖息地区域予以明确划定，并且认为是否必须明确划定北极熊关键栖息地，这一要求目前暂且“不能确定”。

（3）依据《国家环境政策法》（NEPA）提起。依据NEPA提起气候变化诉讼的典型案例是：2002年，两个环境团体（地球之友、绿色和平组织）和四个城市在联邦法院起诉美国联邦政府，声称联邦机构对外的投资通过推动全球变暖步伐的方式损害了美国的利益。^[29]

（4）依据联邦普通法及州法提起的典型案件就是康涅狄格诉美国电厂案（Connecticut v.American Electric Power）。2004年7月21日，加州、康涅狄格、爱荷华、新泽西、纽约州、罗德岛、佛蒙特和威斯康星8个州以及纽约市在曼哈顿联邦地区法院对全美五大电力公司依据联邦普通法起诉。被告是美国最大的电厂，被指控为美国五个最大的二氧化碳排放者。原告声称，被告二氧化碳排放量占据了全美国约10%的人为的二氧化碳排放量，而且其温室气体的排放对原告过去的、未来的利益带来了损害；被告排放二氧化碳的行为所贡献的全球变暖对于原告的公共权利构成了妨碍。该案由各电厂所在州及地方政府依据普通法提起，联邦地区法院驳回了起诉，认为其属于不具有司法可审判性的政治问题。目前该案已上诉至第二巡回上诉法院待决。^[30]

（三）气候变化诉讼的类型

美国的气候变化诉讼更多情况体现为一种自下而上的类型（Bottom Up and Top Down），但从不同的角度进行研究，可分为不同的类型。

1.从公法和私法的角度来看可分为公法诉讼和私法诉讼。^[31]

（1）公法诉讼。公法诉讼亦称为对行政机关提起的诉讼，主要是要求行政机关行使职权，对影响气候变化的活动进行监管。这类案件中最具有代表性的就是“马萨诸塞州诉美国环保署”案（Massachusetts Et v.the Environmental Protection Agency Et），并且该类案件的法律依据是联邦成文法，包括1990年《清洁空气法》（CAA）、《濒危物种法》（ESA）、《国家环境政策法》（NEPA）。

（2）私法诉讼。私法诉讼是对私人提起的侵权诉讼，在这类诉讼中原告一般都提出温室气体具有公害性（Public Nuisance），并通过联邦普通法（Federal Common Law）的侵权原则提出诉求。这类案件中最具代表性的就是前文提到的康涅狄格诉美国电厂案（Connecticut v.American Electric Power）、加州起诉通用汽车案（California v.General Motors Corp.）等。

2.从原告的诉讼资格角度进行划分，可分为两类。

（1）政府监护诉讼。政府监护概念起源于普通法，其最早用于英国国王保护其国内处于弱势地位的居民。进入20世纪，随着类似案件的不断增多，美国各级法院逐渐形成共识，认为州具有政府监护权力，对其辖区内的弱势居民享有保护其利益不被侵犯的权利。^[32]

（2）所有权诉讼。所有权诉讼指州的诉讼地位和普通私人或法人一样，其依法所享有的私法财产权利遭受破坏就有权作为所有权主体提起诉讼。所有权诉讼中典型案件就是卢汉（Lujan）案，虽然该案原告并没有最后赢得诉讼，但是该案确立的关于认定环境诉讼中原告资格的规则即宪法第3条对美国环境诉讼主体的认定起到巨大推动作用，此规则曾多次被应用到案例当中，是确定环境诉讼原告资格的基本准则。