国际气候变化治理：制度与路径

尽管美国退出《京都议定书》，在国际碳交易市场发展过程中渐显消极，但其在国内碳交易市场的建设过程中表现得十分积极，其国内碳排放权交易体系建设得也比较完善，私下也与加拿大等国家联系紧密，共同建立碳排放交易市场。2009年6月，众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》，该法案详细规定了温室气体排放的总量控制计划和交易制度，这极大地推动了美国国内碳排放交易体系的建设。目前，美国已建立起成熟的区域性碳交易市场体系，形成了全球第二大碳交易市场。美国自身碳市场建立的演进经历给其他国家提供了不少宝贵经验。

（一）美国市场机制的自身经验

美国在自身碳市场建立的演进经历中取得的经验，给正在新兴和摸索碳排放权交易的国家提供了宝贵的经验。

第一，应让法律法规先行。为解决交易实施的政策障碍，美国相关州和洲际在开展碳交易之前，均制定了相关法律法规，保证碳交易活动有法可依，有章可循，避免出现芝加哥气候交易所（CCX）因政治不确定性逐步退出公众视线的悲剧。以法律形式明晰碳交易体系的目标与定位，是建立碳交易市场的基础和前提。区域温室气体行动由各州碳排放交易体系组成，各州自行制定管理条例进行管理。在碳排放交易体系构建初期，可以先出台一些管理办法或政策，在实践中摸索出一套经验后，再以法律形式固定下来，但如果缺乏相关立法，减排效果会大打折扣，所以出台相关的法律或规章制度有利于稳定市场，促进企业积极参与。

第二，减排机制多样化。美国各州都结合地方实际，因地制宜地采取各种不同的碳交易机制，形成区域性治理局面，虽然分散，但体现出不同路径下推动碳交易和温室气体减排的努力。除了美国，很多国家内部发展也不均衡，经济实力、环境状况、运输条件等也大不相同，美国的机制多样化和区域性治理值得学习和借鉴。强制性和自愿性治理也不是矛盾的对立面，只是两种不同的治理方式，可以综合使用。

第三，基础能力要扎实。碳排放交易制度的设计是前提，但其他各项准备工作是机制能否顺利执行的工具和保障。美国各个机制在执行中有各自的特色设计，如二氧化碳跟踪系统、独立的市场监督体系、强制的报告制度等。在地区温室气体倡议、加州全球温室效应治理法案（AB32）和西部气候倡议（西部气候倡议）等计划开始实施前，相关政府部门和科研机构花费了较长时间准确测算排放清单及科学分配配额，建立温室气体监测、核查、报告的技术体系和登记簿等基础体系，建立了相关的交易平台，以保证碳交易的透明、准确和安全实施。

第四，强化碳排放交易的对外合作。无论是欧盟、英国还是美国等发达国家（地区），碳排放交易已开展多年，取得了良好的经验和做法，并相互合作。但目前的合作范围和互动还远远不够，各国还应加强交流，争取国际合作，才能加快国际气候变化的治理效果，有经验的国家将经验渗透给新兴国家，双方共同实现经济和环保效益，实现真正的双赢。

（二）美国市场机制在全球气候变化治理中的积极作用

碳排放权交易是利用命令规制手段和市场激励手段解决温室气体排放的有效手段。尽管美国没有加入《京都议定书》，但其碳排放权交易体系发育得比较完善，给全球气候治理带来了不少积极作用。

首先，美国是最受关注的第一超级大国，其市场机制培育了人们对气候变化的治理观念，有利于调动全球治理的积极性。其次，市场机制本身带来的经济利益会激励参与者，尤其是中间商。然后，详细规定了温室气体排放的总量控制计划和交易制度的《2009年美国清洁能源与安全法》法案，起到良好的规则示范作用，以后可能转为立法。还有，美国作为第一超级大国，拥有全球第二大碳交易市场，拥有国际话语权，其市场机制也推动政策制定、法律制定进程。最后，市场机制也帮助、促进美国自身的条约机制。

1.市场机制培育了人们对气候变化的治理观念

碳交易发起于美国，兴起于欧盟。美国第一个将理论用于二氧化硫交易制度当中。美国市场机制培育了人们用市场路径应对气候变化的观念。

碳排放交易观念产生新的生产要素和资源。未来将以全球统一的碳交易市场为中心，各国各地区之间将展开激烈的竞争，期盼深入的合作。“竞争”来自于对碳排放权的分配和争夺，来自于碳排放权交易中所涉及的利益和财富转移，来自于低碳世界中游戏规则制定权的争夺；“合作”主要归因于人类在潜在的气候变化问题面前面临着共同的挑战，各国成为“命运共同体”，归因于在全球化趋势下各国经济越来越深入的融合，归因于各国之间在减排成本上的巨大差异，各国结成了“利益共同体”，相互之间可以对接。

2.市场机制激励了参与者，尤其是中间商

碳交易市场是一个复杂的市场，从不同的角度可以将其划分为不同的子市场。虽然碳交易市场上有众多的参与者，它们各自有着不同的目标和利益。

国际碳市场建立以来，市场参与主体在发生着不断的变化，多元化趋势越来越明显。从最初仅有各国政府、国际组织和非政府组织等少量发挥推动和引领作用的组织参与其中，发展到如今的大量私营企业，甚至是社会公众个人等减排的践行者直接参与其中，从最初的仅有部分大型跨国企业发展到了如今的大量金融机构的参与。

之所以参与者积极性不断提高，与市场机制带来的经济效益密不可分。从最初的保护地球、保护环境、履行社会责任，演变为今天的克服金融危机，提升国家竞争力，巩固国家竞争地位；从最初的被动参与，完成减排义务到今天的主动投入、获取甚至是追逐其中的经济利益，市场机制激励了参与者，调动了积极性，尤其是中间商的积极性。

中间商是碳交易市场中重要的参与方。^[42]无论是从传统能源、电力行业衍生出的碳交易中间商还是专业的碳交易公司都需要融资与风险管理，这就使得信贷、保险等金融中介机构的介入成为必然。同时，金融机构与碳交易中间商的参与大大促进了碳交易市场的流动性，期货的引入盘活了碳交易市场。碳市场的不断发展与壮大，又带来了更大的经济利益。

3.市场机制起到了规则示范作用

美国关于碳排放交易的立法主要是2009年的《美国清洁能源和安全法案》，良好地示范了如何规范总量控制与交易机制，以供其他国家借鉴。

美国温室气体总量控制与交易机制的基本设计可以归纳为六个方面的内容^[43]：

第一，排放总量的控制。对约占温室气体排放量85%的排放源设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。

第二，配额发放。排放源对其排放的温室气体必须持有相应数量的排放配额，配额可以交易、储存和借贷。在配额发放方面，在最初几年中，80%的配额予以免费发放，20%的配额进行拍卖，其后，随着配额总量的逐年减少，免费发放配额比例将逐年减少，拍卖配额比例则逐年增加，到2030年，拍卖的比例将达到70%或更高。在配额的存贷方面，设置了两年的滚动符合期，在两年的符合期内，存储没有限制，也没有利息，可以从下一年借入配额，且没有额度限制，甚至可以从本符合期之后的2至5年内借入排放配额，但至多只能借入15%，并需支付年利率8%。而5年以上的借入则不被允许。(www.xing528.com)

第三，稳定配额交易价格的措施。该体系在已批准的国家温室气体排放清单的基础上形成，因此解决了可能存在的碳价格波动问题。同时，法案还引入了季度性的战略储备拍卖制度，要求管理者建立战略储备账户，且可以动用未来年份内的一个较小比例进行储备拍卖（2012年至2019年为1%，2020年至2029年为2%，2030年至2050年为3%），并预先确定了拍卖价格，即2012年的最低价格为28美元，2013年和2014年的价格在消费价格指数基础上上浮50%，从2015年开始，每次拍卖的起拍价格不得低于前36个月许可证市场价格的60%。

第四，美国国内和国际抵消量。《清洁能源和安全法案》允许采用碳抵消来降低减排成本，设置抵消量从初始每年20亿吨CO2当量逐步减少到8亿吨。在20亿吨抵消量中，需要有10亿吨来自国内林业和农业项目，另外10亿吨可以来自国外。此外，如果出现国内碳抵消供应不足的情况，则允许国内国外之间的额度调整，但国外最多也只能达到7亿吨，总统可以根据需要向国会建议额度的增加或减少。对来自于国外的碳抵消，《清洁能源和安全法案》规定需要打折，从2018年起，每1.25吨折算成1吨。而对国内的碳抵消，则无须打折。《清洁能源和安全法案》还为国际碳抵消量进入美国碳市场建立了四种连接机制。

第五，对发展中国家的援助，从2012年至2021年，为发展中国家适应气候变化向其转让清洁技术提供2%的配额，从2022年至2026年，这一比例将增加到4%，2027年后增加到8%。

第六，治理结构，除联邦环保署和国务院外，《清洁能源和安全法案》还授权农业部、美国能源管理委员会、商品期货交易委员会分别负责相关监管。^[44]

美国碳排放交易是区域性，州与州之间跨州运行，因此立法还规定了全国市场和区域市场之间的关系，允许各州在全国总量控制与交易体系之外制订更严厉的气候规制计划，又体现出其具有的自愿性。

4.市场机制推动了政策、法律制定的进程

美国曾于1998年11月签署了《京都议定书》，但2001年3月美国总统单方面宣布退出《京都议定书》。美国在联邦层面没有设立总量控制和交易体系，对各州的温室气体也没有强制性的减排要求。但美国国内相关各方一直对建立碳交易市场不断尝试和努力，这就推动了相关政策和法律制定。

2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源和安全法案》（the American Clean Energy and Security Act，ACES Act），这是美国第一个应对气候变化的一揽子方案，不仅设定了美国温室气体减排的时间表，即在2020年将二氧化碳排放量在2005年基础上减少20%，到2050年减少83%，还引入了温室气体排放权总量控制与交易机制，从而为美国建立二氧化碳的总量控制与交易市场提供了法律基础。

5.市场机制帮助、促进了美国自身的条约机制

早在1963年，美国就通过了许多控制污染的法案，其中直接涉及排放权交易的法案主要是《1963年清洁空气法》及其修正案（1990年）。该法案为了达到有效防止酸雨的目的，鼓励企业参与市场买卖二氧化硫排放权，从而建立了美国现行的二氧化硫排放权交易制度。但该法案并未将二氧化碳纳入污染物范围。

国际上越来越注重气候变化，利用市场机制赋予碳排放行为一种合法权益，将其进行量化，并允许该权利像商品一样在市场上进行交易，以此达到减少碳排放的目标。治理气候变化，实现经济发展与环境保护成为一种趋势，于是美国立法开始不断关注气候变化，针对二氧化碳排放进行规制的立法议案日益增多，仅2007年一年至少有七项涉及气候变化的法案被提交到国会。^[45]但由于担心实施碳减排会损害美国经济和企业的对外竞争力而未获通过。

随后，通过“马萨诸塞州诉美国环保署”的经典判例^[46]，才将二氧化碳列入污染物而纳入了《清洁空气法》的调整范围，确立了碳排放权交易的法源基础。2007年4月2日联邦最高法院正式对二氧化碳排放规制进行立法授权。2009年9月22日，美国环境保护署^[47]公布了最终强制性报告温室气体规则，对各单位报告其温室气体排放（GHG），美国联邦环保局提出了新的排放要求。该规则于2010年1月1日开始生效。当然法律基础还是前文提到的2009年的《美国清洁能源和安全法案》。

此外，美国大多数州、地区已经通过或正在通过限制温室气体排放的法案，如于2012年开始执行的“加利福尼亚气候变暖解决法案（第32号法案）”。它要求到2020年，碳排放量降到1990年的水平，2050年降到1990年的80%，主要从工业中限制温室气体排放，并对不履行者进行处罚。

（二）美国市场机制在全球气候变化治理中的局限

目前，美国主要的碳排放权交易制度的发展前景也不是相当乐观，世界经济的持续低迷，碳交易的政治成本较高，美国联邦层面的限额贸易立法面临诸多困难，包括金融危机趋势、国会不同利益集团之间的博弈等。近期来看，该法律通过的可能性较小。加州总量控制与交易体系承受着巨大压力，其示范作用有重要意义。如果成功，美国其他各州也会效仿；但如果失败，其他各州则不会跟进。由此可见，碳交易在美国可能不会很快得以全面推广，其建设仍然面临重重困难，受政治和经济因素的影响，西部气候倡议在美国要发展壮大下去还存在一定困难。

美国市场机制在气候变化治理方面也存在局限性。首先，国际上市场机制路径的发展受制于国际谈判的结果。其次，美国市场机制施行的是自下而上的碎片式碳排放交易市场，缺乏系统性，很难产生普遍效力，还会带来一系列问题。

1.市场机制的发展与演变，受制于国际谈判结果

国际会议中能顺利进行洽谈，各国产生共鸣，是市场机制发展的前提。市场机制的发展与演变受制于国际谈判的结果。如果国际谈判中，各国产生分歧，无法达成一致意见，拒绝签订具有约束力的条约，没有具体的目标和方向，市场机制将无法实施和运行。

市场机制起源于国际谈判产生的《联合国气候变化框架公约》和《京都协议书》。前者奠定了国际社会应对气候变化、开展相关国际合作的法律基础，被视为“创建气候控制的全球体制的第一步”。气候问题从此在全球被普遍关注，从1992年开始，国际气候会议进入了全球治理的时代。但《联合国气候变化框架公约》的内容是一个松散的协议，没有制定成文的法律和强制性的方案。经过两年的艰苦谈判，1997年12月在日本京都召开的公约第三次缔约方大会通过了《京都议定书》，为发达国家规定了2008—2012年的温室气体减排义务，还确定减排与控制义务费用的三个“灵活机制”，即联合履约、排放贸易和清洁发展机制。

比如说，国际谈判遇到阻碍时，市场机制会受到不良影响。由于美国与欧盟在重要的实施问题上出现严重分歧，发展中国家和发达国家之间的立场也有很大距离，2000年11月召开的海牙会议无果而终。美国的布什政府于2001年3月不顾国际社会的反对与谴责，拒绝批准《京都议定书》，虽然在2001年7月的波恩会议签署了一些妥协性的协议，布什政府仍然拒绝批准《京都议定书》，由于美国在世界政治中的影响力，气候议程一度停滞。美国作为世界上二氧化碳排放量最大的国家，始终拒绝加入《京都议定书》，在很大程度上影响了协议的实施效果。

2.区域性的自上而下的“碎片式”市场交易，只起到初步促进作用

美国碳排放交易市场没有形成全国范围而只是区域性的自下而上的治理模式。美国市场机制只是初步促进了气候变化的治理，主要带来的是市场本身的经济利益。如果仅仅依靠市场机制，达到气候治理的目标效果是不太可能的。另外，由于其是碎片式分布的，缺乏系统性，不具有普遍性。各区域碳排放权交易市场相互独立，缺乏联系，呈现分散式、碎片式状态，各自为政，进进退退，这就会导致在市场本身就具有的投机性特点基础上，带来更多的投机可能性。不仅会丧失市场治理作用，还可能造成社会的不稳定性。