欧盟排放交易与成员国关系

处理好与成员国之间的关系，相互约束，也是欧盟排放交易机制取得阶段性成功的主要原因之一。欧盟碳排放交易体系是欧盟及成员国集体应对气候变化的重要措施。实践中运用多层治理气候变化模式，即从超国家、国家层次治理，选取欧盟委员会（超国家机构，是整个欧盟组织的代表机构），英国、德国、波兰、西班牙（属于成员国层次），一起为应对气候变化出谋划策。欧盟委员会与成员国之间关系的规定在实践中不断演进，相关减排约束文件也在不断修改，值得其他区域性、强制性碳排放交易治理借鉴与学习。

（一）共同治理，区别责任

“共同治理，区别责任”原则，是针对成员国情况各异所采取的原则，并制定了责任分担协议。首先，经济效益是欧盟成员国推进排放交易机制的前提条件。欧盟设计并推行排放交易机制的最初动因就在于完成《京都议定书》所规定的减排任务，并且希望以最小的经济代价实现最大的温室气体减排，同时促进企业不断创新。其次，欧盟虽然是一个发达的经济体，但其成员国间也存在着发展差异大、实际环境情况各异、碳排放量大不相同等问题。欧盟内部针对排放交易机制制定和执行主要有四种不同情况，分别以德国、英国、波兰、西班牙为代表。

德国工业化程度较高，是欧盟最大的温室气体排放国，在应对气候变化问题上承担着更多的责任，德国国内25%的二氧化碳排放的减少，就意味着欧盟80%的排放的减少。^[22]德国最初对排放交易机制持怀疑态度，但为了保持国内经济和企业的国际竞争力，维护本国自身利益，改变了立场。

英国国土面积小、环境脆弱，国内经济发展水平高，技术相对成熟，减排压力相对较小，很早就建立了温室气体排放交易机制，具有基本的排放数据收集体系，实施了配额等级划分，气候政策和欧盟排放交易的制度匹配也相当高，因而具有强烈的减排意愿，较早提交了国家分配计划，始终致力于担当排放交易领域的领导者，积极推进欧盟排放交易机制的建立。

以波兰为代表的经济发展水平较低的国家，没有《京都议定书》规定的强制任务，减排意愿不强烈，它们加入排放交易机制不仅为了保持欧盟内的集体一致性，也由于得到发达国家给予经济和技术支持的承诺，不愿错失经济发展和技术升级的机会。

以西班牙为代表的国内缺乏相关政策配合的国家，既是《京都议定书》规定的强制减排国，又有一定的减排意愿，它们必须尽快形成与排放交易机制协调的国内政策。另外，包括西班牙、葡萄牙、希腊等国在内的南欧区域国家的经济发展水平要比西欧国家低许多。

因此，考虑到各成员国的经济规模、产业结构、能源结构和其他客观因素，根据“共同治理，区别责任”的原则，最终提出像德国、英国等在欧盟区可谓是最发达的国家应当分担最多的减排任务，具体规定德国减排21%，英国减排12.5%；其中核电相对发达的国家像法国、芬兰等，由于相对于经济总量来说，它们的碳排放量不算超标，欧盟委员会认为它们可以不用刻意减少其碳排放量，但要求维持水平不得有所增加；部分南欧国家的经济相对落后，为了促进这些地区经济的增长，欧盟委员会规定允许它们的碳排放量出现某种程度的增长。

除了“共同治理，区别责任”原则的制定，针对减排目标与总量设定环节，欧盟委员会与成员国之间的斡旋也经历了重要演进。(https://www.xing528.com)

（二）减排目标与总量设定权分配

目标设定也是碳排放交易体系法律框架中的第一个关键要素，减排目标是设立排放交易体系所要达到的环境目标，决定了整个排放交易制度运行的环境效果。欧盟碳排放交易体系总量目标设定有分散决策（成员国自己制定总量目标）与集中决策（欧盟委员会统一制定）两种模式。

从成员国自己制定目标的模式演变到由欧盟委员会统一制定的模式，必然少不了法律文件的保障，欧盟碳排放交易体系是一个强制性的碳排放交易体系。欧洲议会和理事会在2003年7月通过指令2003/87/EC建立温室气体排放交易制度，在2004年到2009年期间，EU-ETS指令历经三次修订。欧盟指令2009/29/EC对EU-ETS总量设定方式进行了根本性修订，2013年以后的总量设定权限从成员国转移到欧盟。前两个阶段采用分散模式，从2005年至2012年是一个高度分散的方式，成员国享有充分的自由裁量权进行政策选择。第三阶段采用集中决策模式，2013年后是一个更加统一的方式，成员国的自由裁量权将被极大缩减，必须执行欧盟的相关决定。在这次修改指令的过程中，并未受到相关成员国的质疑，成员国和相关行业都认可集中决策模式对实现气候目标更有利，关于NAP的司法案件也将不复存在。

1.分散决策模式

在立法阶段的最初设计中，欧盟倾向于选择集中决策模式，但最终因为各种因素，考量之下选择了分散决策模式。根据指令2003/87/EC，分散决议模式的核心是各成员国制订国家分配计划（NAP）的自主权和欧盟委员会的评估拒绝权。在指令规定的适当时间内，成员国应将国家分配计划公布并通知欧盟委员会和其他成员国，国家分配计划将由一个特别委员会进行审议；在评估国家分配计划后，如果该计划与附件三所列标准或第10条规定不符，欧盟委员会可以拒绝该计划；如果欧盟委员会决定全部或部分拒绝NAP后，应当对拒绝原因进行解释。相关成员国应提出新的修订方案，在欧盟委员会同意后方能做出最后的国家分配决定。^[23]实践中由于不少成员国的国家分配计划被欧盟委员会拒绝，二者关系紧张，甚至还有不少国家直接被欧盟委员会在其决定中显著地“削减”了某些成员国的总量目标，被削减数额最大的是德国，达到其计划的总量目标的6%，而削减比例最大的是拉脱维亚，削减幅度达56%。^[24]由于2005年排放超标，被要求削减配额总量的成员国大多数是新加入的东欧成员国，也因此，因国家分配计划向欧盟法院提起诉讼最多的也是东欧成员国。前两个阶段中主要有斯洛伐克诉欧盟委员会、波兰诉欧盟委员会、捷克共和国诉欧盟委员会、匈牙利诉欧盟委员会、爱沙尼亚诉欧盟委员会、拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。导致向集中决策模式转变的一个主要案件是2009年的波兰和爱沙尼亚诉欧盟委员会没有遵循正当程序并超出其权力范围案。法院支持了成员国的诉求，驳回了欧盟委员会关于国家分配计划的决定，这些案件的诉讼结果，在某种程度上又促使欧盟委员会与成员国在欧盟碳排放交易体系的立法修订中转向另一种决策模式。

2.集中决策模式

分析前两个阶段下的分散模式，存在以下问题：第一，欧盟委员会的决定是否有实际意义。成员国的自主权和欧盟委员会的拒绝权产生矛盾，都将诉诸欧盟法院。在这些案件中，成员国均请求原讼法庭废止欧盟委员会关于该国国家分配计划的决定，尤其是那些直接削减本应由该国决定的总量目标的决定。成员国的基本诉讼理由主要集中在欧盟委员会违反基本程序和法律规则要求，超越评估权力范围等。^[25]如果欧盟委员会败诉，欧盟委员会的原有决定将失去现实意义。第二，欧盟委员会的评估和拒绝权限的设定不是十分明确。在一起英国诉欧盟委员会的案件中^[26]，又反映出尽管欧盟委员会在成员国做出最终的分配决定前有权审查评估该国家分配计划，但欧盟委员会是否有限制或拒绝成员国对国家分配计划提出修正案的权利并不明晰，而欧盟法院认为欧盟委员会的审查权，严格限于根据指令第10条和附件三的标准。另外，欧盟委员会虽然有评估审查权和拒绝权，但它是否有权削减成员国决定的国家总量目标，如果可以，成员国的自主权等于受到干涉和限制。而欧盟法院在这一点上认为，成员国和欧盟委员会在行使职权时会有一定的机动回旋空间：成员国有权先制订其国家分配计划，然后对即将分配的配额总量做出最终决定；因此，欧盟委员会的审查权力限制在对国家分配计划的合法性审查，即欧盟委员会有权首先确认该计划是否与指令所载标准相符，如果不符则拒绝该计划。然而，除此之外，欧盟委员会无权对成员国制定的总量目标与配额数量擅自进行修改，否则将构成越权行为。^[27]第三，欧盟法院不受理私人起诉问题，私人仅能在成员国提起诉讼。欧盟委员会对成员国国家分配计划的评估与决定只能在被通知后的三个月审查，否则视为自动接受。欧盟委员会的审查程序和决定只是为成员国提供法律确定性，与国家分配计划的合法有效性无关。成员国本身对总量目标与分配计划做出的最终决定才有影响相关个体的法律地位，因此私人主体如果对一国总量目标与分配计划有异议，只能在成员国法院而非欧盟法院起诉。因此，总的来说，分散模式有根据具体国情决定各成员国的灵活性优点，但也暴露出操作复杂、缺乏公平竞争和透明度的缺点，并且缺乏确定性和可预见性，将对市场运作产生负面影响，主要是导致配额价格的异常波动。

第三交易阶段，总量目标设定程序与分配程序将得以区分，由欧盟委员会与成员国分别负责。分散决策模式就是将总量目标的决定权从成员国转移到欧盟。成员国将失去设定国家总量目标的自由裁量权，成员国对位于其境内装置实施更为严格的总量目标的可能性也随之丧失，成员国只能根据欧盟统一的分配方式为其境内的排放装置分配配额。