欧盟碳排放交易体系的发展与国际气候变化治理

欧盟碳排放交易体系，经历了十年自我摸索、自我改进，经历了三个阶段，逐步走向成熟。欧盟碳排放交易体系，作为世界上最大的跨国家、跨行业温室气体排放交易体系，从2005年1月1日开始正式运行。第一阶段从2005年到2007年，是试验性阶段，主要目的是“在行动中学习”；第二个阶段是从2008年到2012年，该阶段是实现欧盟各成员国在《京都议定书》中的全面减排承诺的关键时期；第三个阶段是从2013年到2020年，是2015年后的主要总结改革时期。

（一）第一阶段

1.基本信息

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）自2005年起正式实施，当时覆盖25个国家，2007年罗马尼亚和保加利亚加入该体系。该阶段，管制的生产部门主要涉及电力、石化、钢铁、建材（玻璃、水泥、石灰）、造纸等部门，这些行业企业的设施排放量占欧盟温室气体排放总量的44%左右，涵盖气体仅仅限于二氧化碳。

2.交易机制

（1）目标与总量设定

分配机制的演变是重要的一环，尤其是减排目标与总量的设定。第一阶段的减排目标与总量设定是由成员国自己设定的，采用国家分配方案（NAP），结果导致设定的减排目标太低。欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）建立的直接推动原因就是履行欧盟在《京都协议书》的承诺，并秉持循序渐进的原则。因此，欧盟第一阶段的减排目标是完成《京都议定书》所承诺减排目标的45%。第一阶段的总量设定呈现出“分散”的特点，整个欧盟没有一个总的限排限度，成员国拥有对温室气体排放总量的设定权。总量设定采用“自下而上”的方式，各成员国根据欧盟排放交易指令中确定的标准和原则，制订自己的国家分配方案。这一制度设计的初衷，是由于欧盟各成员国的经济状况和法制环境存在较大差异，如果强行要求各国统一分配方法，必然引发部分国家的抵制，从而延缓整个碳交易计划的顺利实施。但是，由于成员国的权力过大，成员国便用国家分配计划这一制度来保护本国相关产业的利益，以避免本国的相关产业因碳排放而需要支付的成本提高进而失去企业原有的竞争力，这样一来便导致了国家分配计划在运行中渐渐偏离正轨，最终异化为各成员国保护本国产业的保护伞和屏障。随着时间推移，这种“自下而上”的分配方式也暴露出越来越严重的问题。各成员国基于对本国利益考虑，通常会多报排放配额需求，欧盟委员会虽然对一些国家的方案进行小幅调整，但总体上对各国的配额分配方案均予以接受，这导致前两阶段配额总量大量富余。有些国家在2005年年末剩余配额量甚至高达数千万吨，只有西班牙、瑞典、奥地利、爱尔兰、英国和意大利6国的配额数量低于实际排放量，钢铁行业、陶瓷行业和造纸业获得配额量几乎高出其实际需求约20%。

（2）分配方式

至于配额初始分配的方式，欧盟发展的趋势是：从免费方式开始，逐步提高拍卖的比例，向完全拍卖过渡。而免费分配方式又分为“祖父制”和“基准制”，欧盟实际是从祖父制过渡到基准制。欧盟初始设计碳排放权配额的分配主要有三种方式，即免费分配方式、拍卖分配方式、免费和拍卖混合的混合分配形式。免费分配指管理当局按照一定的标准将碳排放许可证无偿分发给经济主体，即碳排放权配额无偿分配给排放企业。在欧盟实行ETS初期，免费分配是得到各方支持的必要方式。“祖父法”是依据历史排放量确定免费分配额，“基准法”是用历史产量的指数或设备容量乘以标准排放比，来确定各个设备应得配额数量的一种分配方法。前两个阶段，欧盟各国配额的免费分配大都采用“祖父法”的分配方式，很少采用基准法进行分配。结合两种方法的优缺点，可以做出如下演变分析。前两个阶段，欧盟根据祖父法而不是基准法进行免费的配额分配是因为已经安装的设备存在着各种差异：第一，行业间的差异，不可能将钢铁行业、电力行业和水泥业等用同一个基准来衡量；第二，即使在相同的行业中，不同公司也会采用不同的基准；第三，同一家公司内，不同的设备的基准也是不同的。另外还存在着一些制约着基准法采用的客观因素：第一，开始日期和数据申报在欧洲计划实施需要一个快捷的解决方案，没有足够的时间在各个工业基准问题上达成一致；第二，缺乏法律和制度的管理作标准。基准法虽然没有被普遍使用，但在一些特别的情形下还是适用的，例如，新进入者，它们没有历史排放，不能适用祖父法；在西班牙，就出现几家企业因为无法获得历史排放的可靠数据而只能采用基准法的情况。

欧盟采用拍卖的分配比例在逐步上升，以降低配额过剩的风险。第一阶段拍卖的分配比例最多，为5%，免费分配的比例远远高于拍卖分配的比例，这样的配额初始分配方式虽能增强企业参与的积极性，但却没有很好地达到减排的目的和效果，只有丹麦、匈牙利、立陶宛和爱尔兰四国尝试采用了拍卖的方式，但拍卖方式分配的平均比例只有0.13%，总计仅有300万配额是通过拍卖方式进行分配的。^[9]

（3）存储和借贷

是否允许存储和借贷，以及允许的比例也是根据实际情况逐步演进。欧盟碳排放权交易系统（EU-ETS）的第一阶段，允许同一阶段内排放配额的存储和借贷，但不同阶段之间则不允许存储和借贷。第一阶段的2005年和2006年年末，碳配额的价格没有大幅度下降，就是因为这两年的配额在同一阶段的2007年还可以使用。相反，2007年年末碳市场价格归零，主要原因就是第一阶段配额不能存储到2007年以后使用。

（二）第二阶段

1.基本信息

欧盟碳排放权交易系统（EU-ETS）到了第二个阶段覆盖27个成员国。第二阶段管制气体依旧仅限于二氧化碳，但欧盟排放交易机制的运行与《京都协议书》的生效相互独立，是基于欧盟交易指令形成的、适用于企业层次的机制。各成员国在获得欧盟委员会批准的条件下，可以单方面将排放交易机制扩大到其他温室气体种类和涉及的其他部门。此外，为了提高该机制的经济效益，化学、铝和交通部门也可能被包含在内。同时，该阶段引入了《京都议定书》中的“清洁发展机制”（CDM）和“联合履约”（JI）机制，增加了对氮氧化物排放的限制。

2.美国航空运输协会案（ATA案）

特别要指出的是，自2012年，航空业也被纳入欧盟碳排放权交易体系。2008年，欧盟单方面决定将航空业纳入其碳排放交易体系，这一单方面行动激起了国际社会的普遍反对和争议，甚至引起国际诉讼案例。

2008年11月19日，欧洲议会与欧盟理事会的《2008年排放交易指令》修改了第2003/87/E3指令，并要求欧盟成员国必须要执行航空排污权交易体制指令。指令规定，自2012年1月1日起，进出欧盟境内的所有航班，其全部航程所排放的温室气体量都将被纳入欧盟碳排放权交易体系。这将意味着，除非碳排放配额有剩余，任何降落或飞离欧盟成员国的国际航班所属的航空运营部都必须购买温室气体排放配额，否则其不仅要受到重罚，还可能被禁止进入欧盟成员国境内。

据统计，全球2000多家航空公司将被强制纳入欧盟航空碳排放交易体系。这些航空公司在欧盟成员国机场起降的航班，都需要为超出免费配额的碳排放支付购买成本。据国际航空运输协会测算，此举将使航空业在2012年增加34亿欧元的“买路钱”，并且这一数字还可能随免费配额的递减而逐年递增。^[10]该项指令颁布伊始，就受到国际社会特别是航空业的强烈质疑。2009年12月，美国提起了质疑欧盟航空碳税指令合法性的诉讼，就是广被讨论的美国航空运输协会案（简称“ATA案”）。

（1）案情

2009年12月16日，美国航空业协会与美国航空公司、大陆航空公司、联合航空公司共同起诉英国能源与气候变化署。^[11]反对英国以执行欧盟2008/101EC号指令为名，从2012年开始将美国航空业纳入其国内的碳排放交易体系。指控《2008年排放交易指令》违反了1944年《国际民用航空公约》（以下简称《芝加哥公约》）、1997年《京都议定书》、2007年《欧美开放天空协定》等条约义务，侵犯了非欧盟国家的主权，要求欧盟撤销相关立法。原告主张“欧盟航空减排指令”无效。英格兰及威尔士高级法院行政法庭初审后，于2010年7月8日做出初审裁决。由于涉及广泛的欧盟法律问题，英国高等法院暂停国内诉讼程序，提请欧洲法院做出初步裁决，该案于2010年7月22日移交至欧盟法院。

该案中，美国航空运输协会等原告主张“欧盟航空减排指令”无效的理由如下：指令违反了《芝加哥公约》、双方协定《欧美开放天空协定》关于航空主权、空中规章适用、航空规则和机场费用的规定，违反了《京都议定书》中关于缔约方应通过国际民用航空组织来谋求限制或减少航空温室气体排放的要求。

《芝加哥公约》第1条是关于国家主权的规定。它明确规定：“各缔约国承认每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权。”欧盟指令违反了国际法的基本原则：每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权。美国指出，欧盟在计算航班碳排放数量的时候是基于全程，而非从进入欧盟成员国领空开始至降落于欧盟成员国机场止。规定凡在美国境内起飞的美国航空公司的航班只要飞越大西洋上空，就得购买排污权指标。而多数情况下，只有一小部分的航班会飞经欧盟上空，这条规定显然违反了国家主权原则。

《芝加哥公约》第11、12条是有关空中规章、空中规则的规定。第11条规定如下：在遵守本公约规定的条件下，一缔约国关于从事国际空中航行的航空器进入或离开其领土或关于此种航空器在其领土内操作和航行的法律和规章，应不分国籍，适用于所有缔约国的航空器，此种航空器在进入或离开该国领土或在其领土内时，都应该遵守此项法律和规章。美国据此提出每个国家制定的规章只能适用于这个国家的领土范围之内。第12条规定：“各缔约国承允采取措施以保证在其领土上空飞行或在其领土内运转的每一航空器及每一具有其国籍标志的航空器，不论在何地，应遵守当地关于航空器飞行和运转的现行规则和规章。各缔约国承允使这方面的本国规章，在最大可能范围内，与根据本公约随时制定的规章相一致。在公海上空，有效的规则应为根据本公约制定的规则。各缔约国承允保证对违反适用规章的一切人员起诉。”它表明在公海上空飞行或运转的规则适用《芝加哥公约》下已经确立生效的规则。

《芝加哥公约》第15条是关于规费、捐税和其他费用的规定，本质上是条非歧视性规定。它规定：“一缔约国对任何其他缔约国的航空器使用此种机场及航行设施可以征收或准许征收的任何费用：（1）对不从事定期国际航班飞行的航空器，应不高于从事同样飞行的本国同级航空器所缴纳的费用；（2）对从事定期国际航班飞行的航空器，应不高于从事同样国际航班飞行的本国航空器所缴纳的费用。任何缔约国对另一缔约国的任何航空器或航空器上所载人员或财物不得仅因给予通过或进入或离开其领土的权利而征收任何规费、捐税或其他费用。”美国认为欧盟强制要求外国航空器放弃排放配额的做法违反了第15条。

《芝加哥公约》第24条是关于征收费用的规定。它禁止征收和燃油有关的关税、检验费或类似的国家或地方税款和费用。具体规定为：“一缔约国的航空器在到达另一缔约国领土时所载的燃料、润滑油、零备件、正常设备及机上供应品，在该航空器离开该国领土时，如仍留置航空器上，应免纳关税、检验费或类似的国家或地方税款和费用。”在第三国看来，欧盟的航空减排机制是一种变相的收费，违反了《芝加哥公约》第15条和第24条。

《欧美开放天空协定》第11条（2）（c）款也是禁止征税的，禁止对下列燃油消费征收税费：“一方提供给另一方的用于国际航空运输航班的航天器的燃油，即使提供的这些在航天器上的燃油只用于整个飞越一方领空的航线的一部分时。”美国主张欧盟指令是对航空财产和燃料耗用的征税行为。

原告美国提出的最后一个理由^[12]是，《京都议定书》第2条明确规定：“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织做出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”这一规定赋予国际民航组织在规制全球航空业温室气体减排问题方面的专属权利。欧盟的做法僭越了国际民航组织的职能。

针对申诉方美国航空提出的该项指令违反了《芝加哥公约》义务的指控，抗辩方欧盟强调其并不是《芝加哥公约》的缔约方，不受该公约的约束。根据欧盟《2008年指令》第9段的规定，《芝加哥公约》第15条非歧视性规定对欧盟成员国不发生效力。针对《京都协议书》第2条的抗辩，辩方律师指出，《京都议定书》仅仅要求通过国际民用航空组织，并没有规定只能通过国际民用航空组织谋求限制或减少航空燃料产生的未予管制的温室气体的排放。也就是说，欧盟有权针对航空碳排放进行规制。

（2）判决

在听取原告、国际航协等国际组织、英国等13个欧盟国家、欧洲议会、欧盟理事会、欧委会意见后，欧盟法院于2011年12月21日，以《C—366/10号案件裁决》（以下称《裁决》）裁定现有国际法无法对欧盟2008/101/EC指令发生效力。这意味美国败诉，欧盟指令符合国际法，不存在违反国际公约和国际习惯法的情形。

关于《芝加哥公约》是否适用，欧盟法院认为，欧盟各成员国而并非欧盟组织本身是该公约的缔约方。欧盟是区域性国际组织，人格独立。该案中原告主体不适格，该公约的条款对欧盟不具有约束力，明确排除了《芝加哥公约》对该案的适用。^[13]显然，在欧盟航空碳排放案中，《芝加哥公约》被原告方视为支持其主张的主要法律依据，但该公约关于航空主权、空中规章适用、航空规则和机场费用的规定主要是为统一国际航空秩序、保障航空安全而制定，对航空碳排放显然不具有针对性。(www.xing528.com)

具体来看^[14]，针对欧盟指令将调整范围延伸至公海上空和非欧盟成员国领空内侵犯他国领空主权的指控，《裁决》第125段、140段裁定：离开和到达成员国机场构成了超出航空器国籍国领空范围并处于欧盟境内的事实，欧盟法对其适用则未侵犯他国主权。欧盟碳排放交易将航空排放纳入时没有设定排放上限，因而未造成公海飞越的限制，唯一的要求是提交与其排放量相等的排放额度。《裁决》第128、138、155段进一步分析了正当性。其正当性在于《京都议定书》对欧盟的减排要求和《欧美天空开放协定》中的环境保护例外条款。因而其必须将减排力度维持在一个较高水平方能履行义务，规制全程排放量目的在于削减总体碳排放量而促进环境保护。针对原告的指令实则在实施一种燃料征税行为的控诉，《裁决》第143至147段做出说明：排放额度提交目的上并非增加财政收入，实施方式上未对航空燃料消费逐吨收费因而有别于税费。航空器可根据基期数据分得一定数量的排放额度，只要实际排放量未超过该额度即可，而剩余指标可在欧盟市场交易，这是推动减排的市场基础手段而非经济性税负，甚至可能成为航空业的赢利点且指令对欧盟和美国的航空器平等适用符合协定中非歧视性原则。

综上，《裁决》判定最强有力的理由是欧盟有对全航段排放的管辖权力，《京都议定书》和《欧美天空开放协定》从目的和实施效果上将管辖范围扩至全航程排放，并刻意与航空税费相区别。

（3）评论

欧洲法院的该项判决，标志着美国航空业通过司法手段抵制欧盟航空业碳减排规则的努力已经宣告失败。在该案中，^[15]欧盟法院避重就轻，尽量援引对其有利的国际法规则，排斥或不提及对其不利的部分，如排斥《芝加哥公约》第15条，不提及《京都协议书》中有关“共同但有区别的责任”的条款，从而扫除2008/101/EC指令遇到的障碍，有严重偏袒被告的倾向。且该判决本身也自相矛盾，如欧盟法院表明指令尊重公海自由原则，却允许全航段计算碳排放量以征收税费这种对公海上空行驶管辖权的做法。

因此，欧盟法院的裁定不仅未能平息争议，反而将国际社会的抗议浪潮推向又一个巅峰。包括中国、美国、俄罗斯、巴西、南非、澳大利亚在内的26个国家签署联合宣言，反对欧盟将国际航空业纳入碳交易排放体系。国际民航组织、国际航空运输协会也对欧盟的做法表示遗憾和失望。面对国际社会的坚决抵制，欧盟不得不于2012年11月12日宣布暂停将非欧盟航空公司进出欧盟的航班纳入其碳交易排放体系。

欧盟法院认为欧盟2008/101/EC指令既未违反国际条约，也没有违反国际习惯法，这一结论值得商榷。虽没有充分证据说欧盟指令违反国际条约，但违反国际习惯法是显然的。根据国际法原理，国际法一般原则属于国际习惯法的范畴。^[16]

欧盟规则中至少还存在如下法律问题^[17]：（1）规制主体的合法性之辩。作为对减排温室气体设置强制性义务的国际条约，1997年《京都议定书》中将国际航空的碳减排责任交由国际民用航空组织（ICAO）负责，即便国际民用航空组织在碳减排工作中推进不力，也不能作为欧盟成为规制国际航空碳减排活动的合格主体的法律依据；（2）主权原则之辩。根据《芝加哥公约》，国家对其领土之上的空域具有完全的主权，因此，理论上，国家对航空器在其空域中的碳排放自然也有排他性管辖权。欧盟航空业碳减排规则中未对航班在欧盟境内、其他国家和公海上空的航程予以明确区分，而笼统地将所有起降欧盟境内任何机场的国际航班的全程碳排放进行规制，侵犯了其他国家的排他性管辖权。（3）公平原则之辩。根据《芝加哥公约》第15条的规定，在机场费用和类似费用方面，缔约国对其他缔约国的航空器所征收的所有税费应予公布，并通知国际民用航空组织。在欧盟碳排放交易体系中，碳排放指标不仅具有交易价值，而且其具体价格还可能因为市场需求变化而发生浮动，这实际相当于对该航空公司施加了其他费用。（4）共同但有区别的责任原则之辩。1992年《联合国气候变化框架公约》和《京都协议书》在温室气体减排责任中对各国确立了共同但有区别的责任。然而，在欧盟目前的碳减排规则中，不区分航空公司国籍，对所有航空公司“一刀切”，实际相当于强制发展中国家的航空公司也承担了“超UNFCCC和《京都议定书》”的义务。（5）规制方式的合理性之辩。将航空业纳入EU-ETS，实际上或至少在短期内对提高燃料效率并无实质贡献。如果航空公司为减少在欧盟境内的碳排放，在进出欧盟的航线上使用较新型的机型，而将旧机型转移到其他航线使用，最终结果仅是改变了碳排放的地区分布，而非真正的碳减排。此外，欧盟航空业碳减排规则不约束那些仅飞越欧盟成员国，但不在欧盟境内机场起飞或降落的国际航班，这一点也并不合理。（6）规制的争端解决机制之辩。EU-ETS中未规定争端解决机制，其中也没有明确可适用的实体法。一旦发生争议，将可能遭遇法律适用的难题。根据国际私法的冲突法规则，将可能导致国内法的适用。但是，温室气体的减排是一个全球性的问题，用一国国内法来间接解决温室气体减排乃至气候变化等全球性的问题，似乎并不可行。

3.交易机制

（1）减排目标与总量设定

第二阶段碳排放权配额的分配仍然是各成员国制定分配计划，但不同的是需要再报送到欧盟委员会进行审批。另一个改变是欧盟制定了成员国总体的企业排放总量上限，根据各行业而非成员国来定量。经过第一阶段的实践人们发现，各成员国为了其经济发展的需要，尤其是在那些能源密集型企业利益集团的游说下，对于碳排放权配额的分配相当慷慨。很多国家在分配初始配额的时候给予本国的排放配额都大于该国企业实际所需要的量。过分宽松的配额分配方案，加上2008年全球金融危机导致大量企业减产，降低了对碳排放配额的需求，以至于配额价格不断刷新新低，最后几近于零。

（2）配额分配方式

而拍卖比例在该阶段，仅仅是从5%提高到10%，免费分配仍然占很大比例，这样一来还是会避免不了免费分配带来的一些弊端。由于免费分配造成的过量碳配额涌入交易市场，无疑会造成碳价格的降低，通过减排途径节约的配额给企业带来的收益小于通过技术减排所花费的成本，对于像企业这种通过最小的付出获得最大收益的经济人而言是不利的。

（3）存储和借贷

至于存储和借贷机制，第二阶段允许跨期存储，但不允许跨期借贷。EU-ETS前两阶段之间配额不能跨期存储和借贷是当时实际情况下的必然选择。当时的配额分配计划由各个成员国自己制订，各国为了自身利益将配额总量设定过于宽松，如果第一阶段富余的配额可以存储到第二阶段继续使用，会有大量第一阶段超额发放的配额被带入第二阶段，这将会导致第二阶段配额供给继续过剩，从而严重打压配额二级市场价格，过低的配额价格也会极大地打击企业节能减排的积极性。后来欧盟突发经济危机，导致碳排放大幅度减少，使得碳配额需求降低，碳市场价格下跌。为了使第二阶段末期（2012年底）碳市场价格不至于重新归零，EU-ETS允许第二阶段没有用完的配额可以在第三阶段继续使用，即允许配额跨阶段的储存，这一举措使得不少企业在2012年底逢低买入配额，支撑了第二阶段末期碳市场的价格。2014年更是提前了“折量拍卖”方案，即“市场稳定储备”方案，旨在挽救已经奄奄一息的欧盟碳市场，终于自2010年以来首次出现了碳价回升，但是上升程度还是不明显。2015年近期，欧盟委员会又开始着手研究一项长期的结构性改革——在2021年启动市场稳定储备（MSR）。它的作用就像一个银行，根据经济运行状况，对配额供应进行调整。当配额剩余高于8.33亿吨时，把其中的12%放进储备；当配额剩余低于4亿吨时，从储备中调出1亿吨放入市场。

（三）第三阶段

1.基本信息

这一阶段时间跨度明显拉长，设计目的在于鼓励企业的长期减排投入。该阶段，新增冰岛、挪威、列支敦士登，2014年开始新增克罗地亚，覆盖的国家增加到31国，28个欧盟成员国和三个欧洲经济区—欧洲自由贸易协会（EEA-EFTA）国家。交易体系涵盖行业和温室气体的范围继续扩大：石化、氨、炼铝等行业的碳排放，生产硝酸、肥酸和乙醛酸过程中释放的氮氧化物以及制铝过程中释放的全氟化碳均被纳入该体系。

2.交易机制

（1）减排目标与总量设定

该阶段必须提出的是减排目标与总量设定的重大改革。鉴于前两个阶段的经验教训，欧盟决定从第三阶段开始，将设定排放配额总量的权力集中至欧洲委员会，由其按照充分协调的原则制定欧盟整体的排放配额总量，向市场发出积极的碳价格信号，保证碳价格的稳定，刺激企业对减排技术进行研发和投资，成员国也不再拥有分配配额的权力。

（2）配额分配方式

“祖父法”向“基准法”分配方式的过渡也在这个阶段完成。随着实践的深入，祖父法暴露出缺点，对已经采取减排措施的先进企业不公平，相当于惩罚了本该受到奖励的先进企业，而基准法则可以避免这种问题。其蕴涵的基本理念是：生产相同产品的设施将会被平等看待，生产单位产品碳排放较多的企业不会获得较多排放配额，从而促使企业采用碳排放相对较低的工艺设施。EU-ETS经过5年的实践，掌握了各行业和企业大量排放特征和微观数据，并建立了完善的企业碳排放数据库，已经具备为不同产品设置碳排放基准的数据基础，这是EU-ETS免费配额转变为基准制分配最为关键的前提条件。此外，EU-ETS第三阶段采用欧盟统一的分配方案取代各个国家的国家分配方案，在客观上也需要采用统一的、可以在国家间横向比较的分配方法。^[18]

到了该阶段，拍卖比例大大提高。经过7年的运营，EU-ETS运行规则已经为广大企业所熟悉，企业已经逐渐树立了碳排放需要付费的观念，欧盟才逐渐将效率作为分配的首要原则，2013年拍卖比例最少30%，电力行业将需要通过拍卖获取全部配额，除了在2004年后加入欧盟的八个国家，这八个国家可以在2019年前继续给本国的电厂发放有限的免费资源，前提是为本国能源升级投入相当于免费配额价值的资金。欧盟计划在2020年拍卖比例达到70%。经济学家从经济效率、政治可接受性、创新驱动和环保效益等方面将免费分配和拍卖分配的方式进行了比较分析，比较发现拍卖分配的经济效率高于免费分配，两者的环保有效性基本持平，拍卖分配降低了产业竞争力，拍卖分配方式的政治可接受性低于免费分配方式，但是拍卖分配方式的透明性和简单性都优于免费分配的方式，从交易成本来说拍卖分配方式要明显高于免费分配方式，拍卖方式的公平性高于免费分配方式，从激励创新方面来说，拍卖分配方式会有更好的效果。

（3）存储和借贷机制

第三阶段的存储和借贷机制还不确定。目前可以明确的是，EU-ETS是允许配额的存储和借贷的，但是否允许第三阶段配额可以存储到2020年以后使用，或者企业可以预支2020年以后的配额，目前EU-ETS还没有正式给出相关法律规定。

（4）新进入者和退出者政策

新进入和退出者政策变化不大，但也有重要意义。为了有效地缓解新加入者由于减排造成的成本和利益冲击，避免成员国在吸引新投资时产生的不利影响，欧盟给新加入者预备了免费配额。因此，三个阶段中，欧盟都是采取基准值法免费分配，第三阶段将每年递减1.74%。大多数成员国按照“先到先得”的分配顺序，但在预备额剩余或不足时，各成员国做法不同。在预留的配额不足的情况下，大多数成员国需要去市场排队购买碳排放权配额，但德国和意大利例外，它们表示愿意将政府出资购买配额分配给国内的新加入者。如果预留给新加入者的配额剩余，欧盟25个成员国中有19个国家选择在一定时期内拍卖预留的排放许可，而其他的6个国家（其中有德国、西班牙、法国等）选择将近剩余预留配额的22%作废。对于行业的退出者，EU-ETS使用的方法是收回发放的排放许可。在终业者的配额分配过程中的方法和各国的政策也不同。荷兰与瑞典规定，退出行业者被允许留存到配额的交易期，由德国提出的“转让规则”允许退出行业者将所得的配额转让给新进入者。转让的规则是复杂的，例如新加入者和退出行业者的所有权以及设备的开始时间的间隔等都是要面临的问题，但有一个原则是确定的，转让一定是在国家内部进行的。

表3-1　欧盟三个阶段覆盖范围和配额分配机制的演进

欧盟碳排放交易体系自己前进，自己摸索，不断演进。经历了10年，欧盟碳排放交易依旧在改善，下文将叙述欧盟碳排放交易体系的最新动向。