《国际气候变化治理：遵约机制与程序》-多边协商与强制执行

《联合国气候变化框架公约》下的遵约机制主要体现在第13条建立的多边协商程序上。第13条规定“解决与履行有关的问题缔约方会议应在其第一届会议上考虑设立一个解决与公约履行有关的问题的多边协商程序，供缔约方有此要求时予以利用”。为具体实施第13条的规定，《公约》第四次缔约方大会上通过了第10/CP.4号决定，以多边协商委员会的形式发展多边协商程序。根据该决定，缔约方可以向多边协商委员会提交有关自身或其他缔约方在实施中出现的问题，委员会则在获得技术和资金方面提供意见或建议以解决缔约方的困境。虽然《公约》缔约方会议试图实际运行多边协商程序，但因分歧较大一直未达成一致意见。随着《京都议定书》的制定和生效，缔约方更多地把注意力转移到发展《京都议定书》遵约机制上，而将制定《联合国气候变化框架公约》下多边协商程序的具体细则问题搁置一边了。虽然《联合国气候变化框架公约》并没有建立一个完整的遵约机制，但它包含了一些关键的因素，这些因素为日后《京都议定书》遵约机制的发展奠定了基础。

从理论上说，《京都议定书》的所有缔约方应秉承诚信原则，遵守《公约》和《议定书》中对其规定的所有实体性和程序性国际义务。但是从实际运行情况看“不是所有缔约方违背任何一项义务都需要承担不遵约后果”。从主体规则上看“目前承担不遵约后果的只有附件一缔约方”对非附件一缔约方暂时未强制要求。从行为规则上看，只有违背特定义务才需要承担不遵约后果。这里所谓的“特定义务”主要是指《京都议定书》对附件一缔约方规定的定量减排义务。《京都议定书》第3条第1款规定：“附件一所列缔约方应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中所载其量化的限制和减少排放的承诺和根据本条的规定所计算的其分配数量，以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%。”这是《京都议定书》的首要义务和核心条款。该条款的特点是：（1）只有附件一缔约方承担此项义务；（2）减排目标以具体配额为基础分配给各缔约方，而非以原则为基础；（3）最大的排放者——美国目前还未签署《京都议定书》；（4）第一承诺期的目标不足以应对气候变化，将来还需要让附件一国家减排50%—80%。对该义务的遵约问题主要由强制执行事务组负责。除了第3条第2款规定的定量减排义务外，其他与遵约机制有关的义务还有：第3条第2款报告可予证实的进展的义务，第3条第14款关于最大限度减少对发展中国家不利影响的义务，提供利用第6、12、17条补充本国行动信息的义务等。对这些义务的遵约问题主要由促进事务组负责。其中，缔约方对于报告可予证实的进展这一义务一般都会遵守，这是因为：第一，这不是一个沉重的义务，不需要深度合作；第二，缔约方明白几年后还不能履行这些义务会有非常严重的后果，还不如早些报告，或许促进事务组能给它们提供一些很好的意见。但是由于没有详细规定这些义务的性质和范围，促进事务组难以保证缔约方遵守这些义务。

遵约机制在《公约》中表现为不遵守程序（NCP）。遵约机制在启动上有比较明显的特点，一是它的启动条件宽松。它可以通过专家评定组提出，可以通过一个缔约方对另一个缔约方提出，也可以通过缔约方对自己的遵约情况提出；二是遵约机制并不以惩罚为目的，它所做出的只是一个鼓励性的、建议性的措施，没有任何的惩罚性，因此遵约机制中没有对抗性；三是不遵守程序是个公开而透明的程序；四是非合议性。从启动条件上可以看出，不遵守程序是非合议性的，它不需要双方达成一项合议提交不遵守程序。

不遵约的决定程序主要解决的是由谁来决定以及怎样决定缔约方的不遵约问题。换句话说，决策者是否对不遵约问题产生的原因有自由裁量权，是否这只是一种技术性判断，是否应由独立机构通过正当程序和以清楚的标准不受政治干预地进行技术判断。在《京都议定书》的遵约体制中。不遵约的决定主体是遵约委员会，遵约委员会做出一个不遵约决定通常需要经过以下几个程序：（1）分配问题和初步分析。委员会主席团按照两个事务组各自的职权，将履行问题分配给适当的事务组。有关事务组在收到主席团分配的履行问题后。应对履行问题在三周之内进行初步分析，确保履行问题有充分信息的佐证，不是微不足道或无确实根据且以《议定书》的要求为根据。完成初步分析之后，有关事务组再决定是否进一步处理；如需进行进一步处理，则进入一般程序，如无需进一步处理应将决定告知其他缔约方并予以公布。（2）一般程序是指遵约委员会对履行问题进行初步分析之后，在一般情况下适用的审议程序，其特点是无时间限制。（3）强制执行事务组的工作程序，是指在一般程序的基础上，针对强制执行事务组的特点对其适用的工作程序，其特点是有明确的时间限制。（4）强制执行事务组的快速程序，是指强制执行事务组对于一些需要在较短时间内处理的遵约问题适用的比一般工作程序更快的特殊工作程序。它适用于以下三类事项：与审批缔约方是否具备《京都议定书》三大灵活机制资格要求有关的事项、与恢复缔约方参与《京都议定书》三大灵活机制的资格有关的事项、与温室气体排放国家体系、国家信息通报有关的事项。（5）上诉程序是指某一缔约方认为强制执行事务组对其做出的与第3条第1款有关的最终决定未经正当程序，而就该决定向《议定书》缔约方会议提出上诉的程序。上诉程序的特点是只能就程序性问题提出上诉，而不能就实质问题提出上诉。(www.xing528.com)

不遵约的应对措施主要解决由谁来决定对不遵约的缔约方采取应对措施以及采取怎样的应对措施等问题。这些应对措施既包括关于基金和能力建设的促进性措施，也包括公布不遵约、丧失条约特权、资金惩罚、在未来的承诺期弥补排放、贸易制裁等强制性措施。

在《京都议定书》的遵约机制中，促进事务组和强制执行事务组均有权针对不遵约缔约方采取相应的应对措施。具体来说，促进事务组有权采取以下措施：（1）就《议定书》的履行事宜向个别缔约方提供咨询意见和提供协助；（2）促进向任何有关缔约方提供资金和技术援助；（3）拟订对有关缔约方的建议。而强制执行事务组有权采取的措施包括：（1）宣布不遵约情况；（2）要求缔约方提交一份遵约行动计划，其中包括：关于不遵约原因的分析，为纠正不遵约情况而准备执行的措施，执行这种措施的时间表；（3）在缔约方被确定为未能符合《议定书》的资格要求时，中止该缔约方的资格；（4）在缔约方未遵守《议定书》第3条第1款的定量减排义务时，从该缔约方第二个承诺期的配量中扣减等于其超过第一个承诺期排放吨数1.3倍的吨数。

由此可见，促进事务组对不遵约缔约方仅有提供意见和建议、促进提供资金和技术援助的权力，强制执行事务组才有权对不遵约缔约方采取强制性措施。另外，如果说暂停缔约方权利仍然具有敦促履约的性质，扣减1.3倍排放指标的措施则具有明显的惩罚性质，而《京都议定书》遵约机制措施的强制性能否说明遵约机制有向强制性发展的趋向，于这一问题目前还不能下定论。