绿色气候基金(GCF)在国际气候变化治理中的作用

绿色气候基金的提议最早出现在2009年哥本哈根气候大会上，在2010年的坎昆大会上最终确定。按照《哥本哈根协议》和《坎昆协议》的要求，发达国家要在2010年至2012年间出资300亿美元作为快速启动资金，在2013年至2020年间每年提供1000亿美元的长期资金，用于帮助发展中国家应对气候变化。在2011年11月28日至12月9日在南非德班召开的《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议上，绿色气候基金是核心议题之一。南非作为会议东道主和发展中国家的代表，迫切希望迅速启动绿色气候基金，并确定该基金的资金筹集方案。

绿色气候基金是应当管理一个拥有多方资金来源的大规模的财政资源，并通过各种金融工具提供资金。其中，该基金应考虑各项同气候融资有关的承诺，这其中就包括发达国家承诺提供新的和额外的资金资源，在气候融资方面，在2010—2012年期间300亿美元的资金规模，这一新的且额外的、可预见的且充足的资金，应提供给发展中国家缔约方；同时发达国家缔约方应承诺到2020年每年提供1000亿美元的资金募集目标，以满足发展中国家的需要；在此其间，为应对气候变化而提供的新的多边资金的份额应流经该基金。

GCF的运作规则如下：

（1）目标和指导原则：①鉴于气候变化的紧迫性和严重性，国际社会设立了应对气候变化的目标并付诸全球努力，基金的目的是为这样的全球努力做出重大的、着眼点较高的贡献。②基金将促进《联合国气候变化框架公约》（《气候公约》）最终目标的实现。在可持续发展的背景下，基金将促进向低排放和具备气候适应能力的发展模式进行转变。基金将提供对发展中国家的支持，限制或减少其温室气体排放，并帮助它们适应气候变化的影响，同时要考虑到特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家的需求。③基金将遵循《公约》的原则和规定。基金将以运作效率和效益为导向，以透明和负责任的方式运作。基金将在向发展中国家提供新的、额外的、充足和可预见的财政资源上发挥关键作用，并将推进气候融资，包括公共和私营领域以及国际和国家两级的融资。基金将采取国家驱动的方式，通过有效吸引有关机构和利害关系方的参与，促进和加强国家的参与。基金具备可扩展性和灵活性，将是一个在监测和评估进程的指导下不断学习的机构。基金将力争最大限度地提高其资金在适应和缓解上的影响，并寻求两者之间的平衡，同时促进环境、社会、经济和发展的共同利益，并采取性别敏感的方针。

（2）GCF的组织架构主要分为：①制定组织准则以及决议的理事会。理事会由24个成员组成，其中一半来自发展中国家的缔约方，一半来自发达国家的缔约方，理事会成员中选取两位联合主席，发展中国家缔约方和发达国家缔约方各一名，任期一年。每次会议，必须由三分之二以上的董事会成员参加。理事会的主要职责包括：监管基金的经营状况，批准基金规章制度和资金分配原则，批准出资方案，建立对受援项目的监测评价体系和财务问责制度，必要时采取外部审计，批准基金收支预算，审查基金情况，接受缔约方大会的权威指导，提交年度报告供缔约方大会审议和讨论，选定信托方并与其签订法律协议。②管理基金运营与执行政策的秘书处。基金建设期内由《联合国气候变化框架公约》秘书处和GCF秘书处组成的临时秘书处开展工作，它主要负责基金的日常活动，提供行政、法律和财务意见。③基金托管者（即信托方）。信托方负责管理基金资产，并提交财务报表以及其他报告给理事会，目前基金的临时信托方为世界银行，基金运行三年后复审其工作情况。除去这三个主要机构外，还有一个被称为“观察员”的机构，主要为非政府组织或行业协会，由GCF进行筛选，通过后为基金各项事宜提供意见和支持，同时，理事会也会从观察员中选出两名（包括发展中国家成员和发达国家成员各一名）参与理事会。

（3）优先支持领域：在减缓上，基金优先支持的项目包括减少建筑和相关设施的能源消耗、降低工业生产的排放强度、增加交通运输中使用低碳燃料的比重、为家庭提供低碳能源、支持低碳电力供应领域的发展和转变、减少农业和土地利用领域的排放、支持REDD+项目的实施等；在适应方面则包括支持一个区域内的综合适应活动、支持一系列行业内适应活动、支持某一主题内的适应活动、增强实施规划活动的能力、升级和增强基于社区的适应活动、增强知识管理领域的统筹和协调等；在二者的交叉领域上，则包括促进低碳城市的规划和设计、森林的综合可持续发展管理等。(www.xing528.com)

（4）运作方式：①基金将提供经简化和改善的融资方式，包括直接利用方式，以国家驱动的方针作为各项活动的基础，鼓励弱势群体等利害关系方的参与，并处理性别方面的问题。②董事会将引导基金的运作，使其随着基金规模和成熟度的提高而一同发展，并将发挥灵活性，使基金随时间推移不断成长，并最终成为气候变化融资领域主要的全球型基金。

（5）金融工具：①基金将以赠款和优惠贷款的形式，或通过董事会批准的其他模式、工具或设施提供资金。供资形式需量身定做，以涵盖项目所必需的可确定的额外投资成本。基金将努力通过其在国家和国际各级的活动，推动更多的公共和私人融资。②基金可酌情使用基于成果的供资方式，包括——尤其是为了激励缓解行动——为已验证的成果支付资金。③财务管理做法和供资协议需符合将由董事会通过的基金信托原则和标准，以及环境和社会保障。董事会将制定一项针对资金和金融工具的适当的风险管理政策。

（6）评估：①将定期独立评估基金的表现，以提供对基金成果的客观评价，包括其资助的活动、有效性和效率。这些独立评估的目的是为董事会决策提供依据，并确定和交流经验教训。定期评估的结果将予以公布。②为此，董事会将建立一个独立运作的评估单位，作为基金核心结构的一部分。该单位负责人将由董事会选定并向董事会报告。该单位将明确评价的频率和类型，并报董事会批准。③基金独立评价单位的报告将提交给缔约方会议，以作《公约》资金机制定期审查之用。④缔约方会议可以委托对基金的整体表现，包括董事会的表现，进行独立评估。

（7）在基金的融资来源方面，在发达国家中的私营部门，被鼓励做出补充性的捐款和捐赠。然而，基金的资源不应该被用于资助公司或发达国家的金融机构。这种捐款不得包括在碳交易中公司支付的碳抵消，因为通过碳市场提供的财政资源，可以使发达国家实现其减排承诺，却并不能兑现发达国家按照公约做出的融资承诺。与此同时，该基金将鼓励发展中国家的政府，使用各种政策工具，在其经济的公共和私营机构、单位，包括大型公司、中小型企业、城市非正规部门、农民和农村，鼓励上述组织在减缓、适应、技术发展、能力建设和体制发展方面的做出努力并支持它们的参与。各种融资工具，如补贴、税收减免、优惠贷款，在农业项目中的公共投资，可以在国家层面实施以激励发展中国家的经济单位，而在其中产生的公共和私营部门的增量成本，以及由于激励私营经济单位的有关公共部门所产生的开支，则有可能有资格申请基金的融资资助。

GCF在《公约》的指导下于2010年成立，截至目前，基金会在筹资方面已经做出了不菲的成绩，仅于2014年基金会就获得了部分国家承诺的100亿美元拨款用于绿色行动。但是，GCF进展十分缓慢并且遭受巨大挑战。在快速启动基金阶段，资金筹集执行的是自愿出资模式，这在实践中困难重重。根据《哥本哈根协议》和《坎昆协议》的要求，发达国家要在2010年至2012年间出资300亿美元作为快速启动资金，在2013年至2020年间每年提供1000亿美元的长期资金，用于帮助发展中国家应对气候变化。但直到去年的利马大会期间，基金总额才勉强超过了100亿美元，与协议要求相去甚远。世界各国都在呼吁一个合理的筹资模式及公平合理的融资责任分摊方案，导致这一需求的因素除了发达国家出资积极性不高以外，也与资金使用机制并不明确有关。由此可见，绿色气候基金还有很长的路要走。