清洁发展机制（CDM）在国际气候治理中的角色

清洁发展机制是发达国家与发展中国家之间的一项贸易——投资机制，具有双重目的：帮助发展中国家实现可持续发展和帮助发达国家实现其在京都议定书第三条下的减排承诺。因此，CDM被普遍认为是一种双赢机制：发展中国家可以获得实现减排所需的更好的技术和资金，甚至更多的投资，从而促进经济和社会发展以及环境保护，实现可持续发展的目标；发达国家将以远远低于其国内所需的成本实现在京都议定书下的减排承诺，节约大量的资金，并且可以通过这种方式将技术、产品以及观念输入发展中国家。

1.发展历程

1998年11月，《公约》第四次缔约方大会COP4通过了布宜诺斯艾利斯行动计划BAPA。该计划要求缔约方大会解决有关京都三机制，尤其是CDM在运行模式、规则、指南、操作程序和方法学等所有悬而未决的细则，以便使京都机制在2000年前具备充分的可操作性。

京都议定书第12条对清洁发展机制项目作了非常原则性的规定，仅依据那些规定是无法开展项目合作的。为此，从1998年开始，气候公约缔约方会议及气候公约附属科技咨询机构和附属履约机构就制订详细的清洁发展机制项目合作的规则进行了长达4年的艰苦谈判，终于在2001年的第七次缔约方会议上就实施规则达成一致（“波恩协议”）。这些规则体现在第七次缔约方会议第15号和17号决定及其附件中。随后，清洁发展机制执行理事会依据所赋予的职责就清洁发展机制实施的大量具体技术性问题做出了一系列决定。“波恩协议”，为CDM的付诸实施提供了政治基础。根据缔约方大会达成的有关发展中国家能力建设的决议，围绕CDM开展的能力建设活动属于决议所规定的能力建设范围。通过系统的能力建设活动而建立和发展有效的CDM项目管理体制和运行规则，提高发展中国家开发、设计和实施CDM项目的能力，是CDM项目环境完整性的重要保障，也是提高CDM项目效率的重要前提，同时还是通过CDM项目获得促进中国可持续发展连带效益的重要条件。CDM产生的效益将在国际CDM项目投资者、承担国的有关经济部门和受气候变化影响的国家中分享。

2001年11月在马拉喀什举行的COP7上，围绕CDM的谈判又取得了新的进展，就CDM运行模式、规则、程序等重要问题达成了协议，使CDM的实施前景更为明朗。尽管由于谈判最终妥协的结果，使附件I缔约方对CDM所产生的CERs的需求量在第一承诺期比原来普遍预期的数量大为减少，但作为一种国际合作机制，在国际社会防止全球变暖的长期进程中，CDM的实施将具有长远的战略影响。因此，围绕CDM开展能力建设活动依然具有重要的意义。

清洁发展机制在2005年京都议定书进入强制执行阶段后（这被很多投资人看作未来发展的一个关键因素）得到了巨大的发展动力。从2005年6月到10月已经有300多个项目申请认证，平均每月新增40— 60个新的项目申请。一旦这些项目都通过执委会的认证，它们将为广大的发展中国家提供环境保护方面的益处，与此同时，发达国家也可以通过CDM项目通过付出较低的代价就达到减排标准，而发展中国家也可以因此将它们消费和生产的模式变得更为环保。

2.符合的条件

合格的清洁发展机制要符合一定的条件：（1）额外性要求：CDM要求每个批准项目必须是“额外的”，这意味着CDM应该只提供信用给那些一旦没有CDM额外财务支持就不能建设的项目，确保每一个项目的额外性是清洁发展机制重要的一环。如果常规商业项目（无额外性）被当作CDM项目并出售碳信用，将导致工业化国家超额排放，同时并没有相应减少发展中国家排放量。^[9]（2）清洁发展机制项目应带来先进的技术转让，且必须是发达国家向发展中国家的技术转让。（3）资金的支持也来源于发达国家，而且是非官方援助的发达国家的资金支持。（4）非核实施利用的限制。

3.参与者

所有的CDM参与成员国必须符合三个基本要求：自愿参与CDM；建立国家级CDM主管机构；批准京都议定书。此外，工业化国家还必须满足几个更严格的规定：完成京都议定书第三条规定的分配排放数量；建立国家级的温室气体排放评估体系；国家级的CDM项目注册机构；提交年度清单报告；为温室气体减排量的买卖交易建立一个账户管理系统。

4.合格的CDM项目(www.xing528.com)

清洁发展机制允许附件Ⅰ国家在非附件Ⅰ国家的领土上实施能够减少温室气体排放或者通过碳封存或碳汇作用从大气中消除温室气体的项目，并据此获得“经核证的减排量”，即通常所说的CERs。附件Ⅰ国家可以利用项目产生的CERs抵减本国的温室气体减排义务。CDM项目必须满足三个条件：（1）获得项目涉及的所有成员国的正式批准；（2）促进项目东道国的可持续发展；（3）在缓解气候变化方面产生真实的、可测量的、长期的效益。CDM将包括如下部门的潜在项目：改善终端能源利用效率；改善供应侧能源效率；可再生能源；能源替代；农业（甲烷和氧化亚氮减排项目）；工业过程（水泥等工业过程减排二氧化碳项目，减排氢氟碳化物、全氟化碳或六氟化碳的项目）；碳汇项目（仅适用于造林和再造林项目）。

清洁发展机制的模式和程序对清洁发展机制项目的合格性提出了很多的要求，具体内容主要体现在第37段至52段。主要内容包括：项目相对于基准而言必须能够产生温室气体减排量，项目须经参与项目的缔约方政府批准，项目所采用的方法应是经过批准的方法，项目如果带来其他环境问题应提出解决这些环境问题的办法，项目基准线的建立应以项目为基础并考虑以保守和透明的方式发展基准线，建立基准线还应该充分考虑国家和行业的政策和规划，应该为项目选择合理的边界并充分考虑项目可能产生的温室气体“泄漏”问题，等等。由于要素太多，考虑起来太复杂，有很多问题是程序性的。对我国而言，有三项要素是我们特别关注的：一是项目的基准线及产生的温室气体减排量（CERs）——项目一定要能够产生和带来高质量的温室气体减排量；二是项目应该带来先进的技术转让，这种技术可以是我国没有的，也可以是我国有但是商业化程度较低或难以商业化的；三是项目要能够带来资金，而且这种资金应该是发达国家提供的（可以是政府，也可以是企业），并且应该是发达国家官方发展援助以外的资金。一个项目是否能够成为合格的清洁发展机制项目，将由清洁发展机制“经营实体”（OE）负责核实，并由清洁发展机制执行理事会审评。

5.参与机构

清洁发展机制项目执行过程中，参与的主要机构包括：项目业主、项目所在国政府、核实项目的经营实体（OE）、执行理事会（EB）以及缔约方会议（COP/MOP）。各机构主要作用如下：（1）项目业主：负责按照清洁发展机制执行理事会颁布的标准格式提出项目报告，将报告提交给项目所在国政府批准，并邀请一个获得授权的经营实体核证项目。在项目获得核证并注册后，执行项目并根据项目报告所提出的检测方案检测项目实施情况。在项目执行一段时间之后，按要求邀请另一家经营实体对项目所产生的温室气体减排量进行核实。（2）项目所在国政府：负责判断报批的清洁发展机制项目是否符合可持续发展需求，决定是否批准所报批的将在其境内实施的项目作为清洁发展机制项目。项目所在国政府可通过颁布政策、建立专门机构的方式管理其国内机构与其他发达国家机构开展清洁发展机制项目合作。（3）项目经营实体：其功能主要是依据清洁发展机制的各项规则要求对项目业主所申请的作为发展机制的项目进行核证，并在认为合格后提交清洁发展机制执行理事会批准注册，并在项目执行之后对项目所产生的温室气体减排量进行核实，并向清洁发展机制执行理事会申请签发温室气体减排抵消额。（4）清洁发展机制执行理事会：主要功能是监督清洁发展机制项目的实施。具体包括：根据缔约方会议的决定和指导意见，制定具体的清洁发展机制实施细则；提出小型清洁发展机制项目的简化规则；提出和批准清洁发展机制的方法学选择；委任经营实体并报缔约方会议批准、决定批准注册清洁发展机制项目并签发项目所产生的温室气体减排抵消额等。（5）缔约方会议：这是清洁发展机制的最高决策机构，也是《公约》及《京都议定书》下所有问题的最高决策机构。缔约方会议由所有缔约方代表组成，每年召开一次会议。

6.项目运行程序

一个典型的清洁发展机制项目，其运行过程大体上是：项目业主按照清洁发展机制执行理事会颁布的标准格式提出项目报告，将该项目报告提交给其政府批准；在政府批准后，将批准凭证和项目文件提交给一个获得授权的经营实体核证项目；受邀请的项目经营实体将与项目业主签署合作合同，依据清洁发展机制的各项规则要求，对所申报的项目进行逐条核证；当经营实体在经过核证后认为所报批的项目合格，则应将项目核证报告提交给清洁发展机制执行理事会批准注册；清洁发展机制执行理事会如果没有3名以上的清洁发展机制执行理事会成员反对，应该在7周内批准注册项目；在项目获得注册后，由项目业主执行项目，根据项目文件所提出的项目监测方案监测项目实施情况；在项目执行一段时间后，邀请另一家经营实体对项目所产生的温室气体减排量进行核实；项目经营实体根据项目监测报告，计算出项目实际产生的温室气体减排抵消额，提出包括项目温室气体减排抵消额在内的项目核实报告，并将项目核实报告报送给清洁发展机制执行理事会审批；清洁发展机制执行理事会在接到请求后，如果没有3名以上的清洁发展机制执行理事会成员反对，应该在15天内批准签发该项目的温室气体减排抵消额，并迅速将这些温室气体减排抵消额发送到项目业主所同意的专用“账户”上。其后的过程，将重复以上从项目实施到发送温室气体减排抵消额到专用账户的过程。^[10]

2001年7月在德国波恩举行的COP6第二次会议（即波恩会议）以及11月的马拉喀什会议对CDM运行机制有着重大意义，获得了重大突破。波恩会议对CDM的新发展包括：（1）原则上附件I国家运用弹性机制进行减量活动可以不受数量上的限制，然而，国内减量活动仍应是附件I国家达成其减量承诺的重要因素；（2）由CDM计划中科以2%的费用，协助发展中国家应对气候变化；（3）虽然核能计划书没有于JI及CDM计划中明确被排除，但是附件I国家应节制以及避免以核能计划书产生减量信用；（4）CDM计划书将允许以植树方式达成碳汇的活动，但仅限于植树造林以及重新造林等活动；（5）简化小型CDM计划（包括再生能源及能源效率计划）的形式与程序。如再生能源最大输出能量为15MW，而能源效率改善可达每年15GWh或温室气体减排量每年可达1.5万吨二氧化碳当量；（6）由COP7选出CDM执行理事会，决定CDM开始实施日期；（7）至于海外排放信用风险方面，附件I国家必须由市场持有90%排放许可，或者是其最新评测的排放存量的五倍。前者在于查验该国的排放量高于其目标排放量，该国将成为市场的净买者，后者则是查验一国其预估排放量小于目标排放量，可以销售其超额减量信用，但其销售量应小于其差额量（目标排放量扣除预估排放量）。马拉喀什会议对CDM机制的新发展包括：（1）决定成立20位成员的CDM执行理事会；（2）参与CDM的适格性必须提出符合标准的申报书，内容包括辅助性说明、LULUCF活动内容、该计划书的永续性说明及最小不利影响书活动等。^[11]

如前文所述，CDM机制的实施有利于减缓全球气候变化，也有利于实施CDM项目的双方。对于发达国家而言，清洁发展机制不仅带来了低成本的减排方案，也提供了更为广阔的技术转让渠道和市场。对于发展中国家而言，CDM的有效利用则有可能为促进国家的可持续发展提供更多的机遇，其中包括：减少气候变化带来的不利影响；拓宽融资渠道和获取先进技术；可持续的能源生产方式，增进能源效率和节能；创造收入和就业，消除贫困；改善当地环境效益等。^[12]

但是，我们必须看到包括CDM在内的整个《议定书》是发达国家和发展中国家妥协的产物，站在发展中国家的立场，我们可以看到CDM有对发展中国家不利之处，主要指的是在资金、技术转让的规定上仍存在不足。首先，《议定书》中的CDM对发达国家向发展中国家提供技术、资金援助和转让方面的规定实质上是在《气候变化框架公约》基础上的倒退。1992年通过的《气候变化框架公约》明确规定，该公约的原则是共同但有区别的原则，明确规定了附件二所列的缔约方（发达国家）应该提供新的和额外的资金技术援助，以支付发展中国家因履行义务而承担的费用。并且在第四条明确规定，发展中国家有效履行义务的程度取决于发达国家对其有关提供资金、技术转让承诺的有效履行。因此，发达国家向发展中国家转让资金和技术应该是无偿的或者是低代价的。但是，《议定书》就改变了《公约》的立场，把资金和技术转让的低价或者无偿变为有偿的，甚至是可以带来巨额利益的，因此，我们不得不说这实际上是违背《公约》精神的，并且是在《公约》基础上的倒退。其次，在现行的CDM框架内，发达国家既可以通过向发展中国家投入资金，也可以通过转让技术以获得减排量。但是在实践中，发达国家多是以技术转让的方式来获取减排量的。但是发展中国家能否真正得到技术或者只是得到低级初步的技术，或者是技术的载体——设备，这还有很大的疑问。最后就是技术流转的问题，所谓技术流转，是指一国在引进发达国家的技术后，能否把该技术推广到其他发展中国家。对于广大发展中国家来说，技术流转得越快，各国的发展也就越迅速，越有利于可持续发展。但是从另一方面来说，环境技术扩展得越快越广，投资方、技术方获得的利益也会相对越少，在此过程中就会出现发达国家和发展中国家的利益协调问题。^[13]