华沙会议：多边机制成功但成果不满意

1.会议背景

2013年11月11日至22日，《联合国气候变化框架公约》第19次缔约方大会暨《京都议定书》第九次缔约方大会在波兰首都华沙举行（华沙会议）。华沙会议是一次落实的会议，主要任务是落实好去年多哈会议达成的承前启后的一揽子成果，既要推动将已经达成的“巴厘路线图”谈判成果落到实处，又要推动德班平台谈判进程继续前行。其中，广大发展中国家尤其对于华沙会议能就资金问题达成成果抱有极大期待。各方为推动会议取得成功开展了艰苦的磋商，尽最大努力取得共识，会议延期一天才落幕，广大发展中国家更是为推动会议成功展现了最大的变通和诚意。

华沙会议经历了激烈的争论，而会议中各国所持立场各有不同。在发达国家方面，美国担心大会将重点放在由于全球变暖造成的极端天气补偿支出方面，并且一些不发达国家会对气候变化造成的损失提出索赔；而欧盟则希望在华沙会议能获得各缔约国自2014年对于降低废气排放的具体承诺，而且这些承诺于2015年在巴黎举行的缔约国大会上就能写进协议，并且从2020年开始实践。在发展中国家方面，巴西提出的，基于IPCC（政府间气候变化专门委员会）的、以历史排放责任为基准的参照方案，渐渐得到一些国家的支持。巴西方案的重点在于根据历史责任、国家能力和内部情况等制定某国的具体减排目标。最重要的一条是要与国家的历史责任相一致，通过IPCC开发的一个考量历史排放责任（从1985年以来）的方法，指导各国内部的目标咨询、讨论和确定。七十七国集团加中国集团认为，公平问题在德班平台的讨论中非常重要，历史责任非常关键，需要深入讨论。这个方案有可能为对公平分担的计算找到出路。非洲国家联盟认为对历史责任的梳理和量化，会有益于谈判中对公平分担的定义和讨论。同时它们担心，这个方案对不发达和脆弱的发展中国家也根据历史责任来制定减排目标，可能会造成不应有的额外负担。小岛屿国家联盟基本认可巴西方案是七十七国集团加中国的方案。但有些国家提出，这个方案有可能开启新的谈判流程，担心会耽误德班平台谈判时间表。

2.会议成果

虽然会议过程曲折、各方争论十分激烈，但华沙会议仍然达成了有限的成果，主要包括以下三个方面：（1）重申了落实巴厘路线图成果对于提高2020年前行动力度的重要性，敦促发达国家进一步提高2020年前的减排力度，加强对发展中国家的资金和技术支持。同时围绕资金、损失和损害问题达成了一系列机制安排，为推动绿色气候基金注资和运转奠定基础。（2）就进一步推动德班平台达成决定，既重申了德班平台谈判在公约下进行，以公约原则为指导的基本共识，为下一步德班平台谈判沿着加强公约实施的正确方向不断前行奠定了政治基础。又要求各方抓紧在减缓、适应、资金、技术等方面进一步细化未来协议要素，邀请各方开展关于2020年后强化行动的国内准备工作，向国际社会发出了确保德班平台谈判于2015年达成协议的积极信号。（3）在减少森林采伐排放及建立气候变化损失损害补偿机制等方面仍达成了有限成果。首先，协议决定建立《REDD+华沙框架》（在发展中国家通过减少砍伐森林和减缓森林退化而降低温室气体排放），以帮助发展中国家减少来自毁林和森林退化导致的温室气体排放。美国、挪威和英国政府承诺将为该机制提供2.8亿美元支持。其次，大会决定建立一个“华沙损失损害国际机制”，旨在为最脆弱国家和地区应对气候变化带来的极端天气和诸如海平面上升等问题提供帮助，该机制的具体工作计划于2014年开始。^[11](www.xing528.com)

3.会议评价

华沙会议进一步确立了德班平台进程的路线图，并启动了各国“自主贡献”的“国内准备进程”这一关键环节。对于落实已有成果的谈判，尽管在资金问题上进展有限，但在损失和损害、林业及减缓问题上取得了预期的成果，并为进一步强化落实预留了空间。因此，尽管各方对谈判的关注点不同，且会后对成果褒贬不一，但是华沙会议还是达到了为下阶段谈判奠定基础的目的，作为一个过程性的会议，华沙会议是一个成功的会议。华沙会议成果并未超出各方事先预期，也未突破各自的底线，成果对各方关切都有不同程度的涉及，在很多关键问题上也为未来谈判预留了空间。因此，尽管各方普遍对成果不满意但也都能够接受。从多边机制角度而言，华沙会议也是成功的。

当然，华沙会议成果也有诸多令人不满意之处。发达国家在出资意愿和减排目标上大幅倒退：资金方面仅有的成果是决定在2013年底完成1亿美元适应基金注资；在减缓和《京都议定书》履约方面，华沙会议成果乏善可陈，除了欧盟表示已启动法律程序，预计将于2015年上半年完成第二承诺期核准外，在其他一些重要问题上都未能达成一致成果，只能留待后续会议继续讨论，日本更是在会议期间提出更改其承诺指标，将其原计划于2020年在1990年排放水平上降低25%的目标改为实际增加3.1%，极大地增添了大会的消极气氛。此外，尽管“2015协议”迈出了关键的一步，但最终决议将“承诺”变为了“贡献”，虽一词之差却呈现出各国普遍消极的态度。在损失与损害问题上，尽管大会根据多哈协议的规定，建立了“华沙损失与损害国际机制”，但由于发达国家立场极为保守，最终该机制限定在“坎昆适应框架”下，成立的执行委员会也更多以信息共享为基本职能，到底“损失与损害机制”能走多远尚未可知。正是由于大会传递出的这些负面信号，很多非政府组织包括世界自然基金会、青年气候联盟等多家环保组织21日集体退出气候大会，对华沙会议的进展缓慢表示抗议。因此，从积极推动气候变化全球合作角度看，这次会议又不能算作一次成功的大会。^[12]