东汉政权的统治机构与制度及其变化

东汉政权的统治机构和统治制度，在西汉政权的基础上又有一些新的变化。

“虽置三公事归台阁”东汉中央政权同西汉相较，重大变化之一就是削弱“三公”的权力，扩大尚书台的作用，以加强皇权。

皇权和相权是中国封建社会统治集团中始终存在的矛盾。从西汉武帝开始，为削弱相权，加强了尚书台的权力，从而形成中外朝。尚书台的权力加强以后，使相权削弱，堵塞了强臣“窃命”之路。王莽时，将汉代的“三公”丞相、太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空。这种变化，也有削弱相权之意，东汉时陈元就曾指出：王莽“夺公辅之任，损宰相之威”（《后汉书·郑范陈贾张列传》）。刘秀建立东汉政权之后，一切典章制度虽追从西汉故事，唯三公之官不废莽制：“王莽时，议以汉无司徒官，故定三公之号……世祖即位，因而不改。”（《汉官仪》）其目的也是削弱相权。东汉时代不仅沿袭王莽时三公之制，而且进一步将“三公”的有限权力也加以剥夺，如东汉仲长统所说：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”（《后汉书·王充王符仲长统列传》引《昌言·法诫篇》）。从此朝政大权独揽于皇帝手中。具体地说，就是将地位很高的“三公”架空，使他们成为无实权的虚位，而进一步扩大作为皇帝私人秘书班子的尚书台组织。

东汉初年的“三公”是：太尉，（因刘秀曾任刘玄更始政权的“行大司马事”，故避讳改称太尉）管军事；大司空改称司空，已不负责监察而只管重大的水利工程。建武二十七年（51年）将大司徒改称司徒，只管民政，权力较原来的丞相或大司马都小得多。又设有将军，地位与“三公”相等。“九卿”及其他官僚均在其下，在“三公”之上又置太傅一职，为“上公”，但不常设。“三公”所属有长史、掾属、令史、御属等。这样，庞大的政府机构中枢则是尚书台，而叠床架屋的机构和众多的官僚，将“三公”的权力挤得微乎其微。

还有一些机构和官吏，不一一遍举。从组织形式上看，东汉朝廷同西汉无重大变化，但实际已有值得注意的两点变化：

一是“三公”职位虽高，但徒有虚名，并无实权；“光武即位，政事不任三公，而尽归台阁，三公皆拥虚器，凡天下之事，尽入尚书。”（《汉制丛录》）

二是尚书台的机构扩大。如前所述：尚书台的权力早在西汉武帝时就已被加强，光武帝即位后又进一步加强尚书台的权力，扩大这一机构的组织：尚书令秩别由六百石提高为千石，另设尚书仆射一人为副，秩六百石。下设六曹：

吏曹，主公卿事；

二千石曹，主郡国二千石事；

民曹，主官吏上书事；

三公曹，主断狱事；

南北主客曹，主少数民族及外国事；

中都官曹，管治安。[269]

每曹设尚书一人，秩六百石，下辖侍郎六人，令史三人。尚书令下还有左、右丞各一人，秩各四百石。现列表示意如下：

从上表可以看出：尚书台的机构较西汉武帝时更完整，俨然一个小朝廷。所以，章帝以后，就有“尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归”（《后汉书·李杜列传》）之说。至此时，东汉政府在皇帝以下真正决策和发号施令机构，已是尚书台。三公、九卿只受命办事而已，这就是所谓“政归台阁”，“三公”或大将军等只有经过皇帝恩准，加“录尚书事”头衔，方可参与中枢决策。此为东汉之特制，为中央官制中的重要变化，反映了皇权的进一步加强。应当指出，东汉政治制度的这一变化，虽从机构和组织方面保障加强皇权，防止权臣专政。但是，制度是靠掌权人物来贯彻、执行的。因此，东汉时代的皇权能否加强，还需视当时的皇帝、大臣及朝野各种政治势力的力量对比而定。大体说来，东汉前期皇帝有为，政治清明，皇权较为有力；后期皇权衰弱，政治腐败，权臣、外戚持国“录尚书事”之官僚，不仅有权参与机枢，而且远超过原“三公”权力，有的则成为专断朝纲的人物，那就不是制度问题了。[270]

监察制度的加强　东汉扩大尚书台反映了封建政权中皇权的加强。但是，皇权加强，整个政府机构都为皇帝一人直接掌握。随之而来的一个问题是：如何使庞大的封建国家机器更有效地发挥作用？这就需要对组成国家机器的众多官僚进行有效的监督，对地方政权机构实行有力的控制。东汉政府自建立以后，为加强监察制度，主要采取三个方面的措施：

（1）提高御史中丞的地位。秦和西汉中央最高监察官为御史大夫，汉成帝时，由何武建言，设三公官，以御史大夫改作司空，分行丞相职权，地位是很高的。御史大夫下有两丞，一为御史丞，一为中丞。此外，还有侍御史、御史等。东汉政权建立后，御史大夫改为司空，已不负监察之责，有时根本不设此职。而将原为御史大夫属下之中丞改任为御史台（府）的长官，负责监察百官，其权位逐渐与司隶校尉、尚书令并重。据《宋书·百官志》记载：起初御史中丞遇尚书侍郎，须止车执版揖，后中丞地位日高，遇尚书侍郎，仅举手礼之。在朝廷上，御史中丞与尚书令并专席而坐，以示与百官不同。(www.xing528.com)

御史中丞之官秩，远较原御史大夫为低，秩仅千石。也不隶属于三公的司空，而改属少府。这样就更便于皇帝的控制，成为皇帝亲自掌握的、监察百官的工具。御史中丞下有治书侍御史二人，掌解释法律条文，侍御史十五人，掌察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行祭天、祀庙，封王侯、拜将相等大典时，御史中丞或侍御史监察威仪。侍御史所掌凡五曹，（一）令曹；（二）印曹；（三）供曹；（四）尉马曹；（五）乘曹。侍御史掌奉命出巡各地查灾害，督察官吏。御史中丞尚可督兵，如冯琨以御史中丞将兵督扬州、九江诸郡军事等等。总之，东汉政权组织中，取消了地位较高的御史大夫，而扩大地位较低的御史中丞的权力，到后来，举凡察举非法，举劾违失，典法度，掌律令，理大狱，治疑狱，掌图书秘籍，监理诸郡，监察都刺史，监察三辅郡，监督军旅，督运军粮，讨捕盗贼，禁察僭越，纠察朝仪祭酒，安抚属国州县，护从巡幸，监护东宫等，无不均在御史中丞职司之内。其权力仅次于尚书令，从而成为皇帝属下的重要官职。

（2）复置司隶校尉。西汉武帝时开始置司隶校尉，为中央要职，又是地方的监察官，负责监察京师百官，至成帝时废除。东汉建立后，复置司隶校尉，又扩大其职权，并领一州。属于司隶校尉部的郡有河南、河内、右扶风、左冯翊、京兆、河东、弘农。司隶校尉秩比二千石，设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和本州部事务。既是京官，又是地方官。其监察权之大“无所不纠，唯不察三公”（《通典·职官》），即“三公”以外的九卿均在司隶校尉的察举范围之内。因此，位于九卿之上。在公卿朝见皇帝时，尚书令、御史中丞、司隶校尉会同并专席而坐，号曰：“三独坐”。

东汉时代皇帝常常授予司隶校尉以极大权力，以限制外戚、宦官等权臣的横行不法，如安帝时，邓太后下诏：“告司隶校尉、河南尹、南阳太守曰：‘每览前代外戚宾客，假借威权，轻薄謥詷，至有浊乱奉公，为人患苦，咎在执法怠懈，不辄行其罚故也。今车骑将军骘等虽怀敬顺之志，而宗门广大，姻戚不少，宾客奸猾，多干禁宪，其明加检敕，勿相容护。’自是亲属犯罪，无所假贷”（《后汉书·皇后纪》）。所以，司隶校尉对权臣的监察、对保障皇权，确能起到一定作用。但亦如前述，制度并非万能，在东汉，权臣多兼任司隶校尉，因而此职反起了削弱皇权之作用。当然，这已不是制度本身的问题了。

（3）扩大刺史的职权范围。西汉时武帝开始设刺史，以加强对百官和强宗豪右的监察。东汉时，朝廷进一步扩大刺史的职权范围。全国共分十三州（部），每州设刺史一人，秩六百石。其职权除与西汉时相同者外，另外从建武十二年（36年）开始有每岁举茂才成为定制。《汉官目录》云：“建武十二年八月乙未诏书……司隶，州牧岁举茂材各一人。”（《后汉书·百官志》注引）于是刺史增加了选举之权。同时，地方选举劾奏之权也转归刺史，《后汉书·朱冯虞郑周列传》载：“旧制：州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。（光武）帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”东汉皇帝有时还依靠刺史处理地方政务，甚至把郡县长吏放在一边，和、安、顺、桓诸帝时均有这种情况。[271]至东汉末，刺史竟有领兵之权，则完全与地方行政长官相同了。不过，这已是原来设置刺史之职的异化。最初的刺史本是纯粹的监察官，为加强皇权的有力工具，后来竟发展为地方行政长官，以至形成一方之割据势力，恰成为加强皇权之障碍。这都是刺史职权无限制地扩大的结果。但东汉初年刺史职权范围的扩大尚未达到损害皇权的程度，对加强中央集权还是有一定作用的。

东汉初刺史的属官与司隶校尉略同，不监百官时，即无都官从事，刺史的功曹从事，为治中从事，秩皆百石。

司隶校尉和刺史，都是地方的监察官，兼领一州，又是中央要职，有监察公卿的权力。再加上御史台这一中央总监察机构，三套监察系统的恢复和加强，在东汉初年对加强皇权起了巨大的作用。

集军权于中央　军权更进一步集中于中央，也是东汉统治制度重要变化之一。东汉王朝军队的组织编制基本与西汉相同。但汉光武帝刘秀采取了一些措施，加强中央对军队的控制。

首先，削弱地方的军权。西汉时代的军队，分中央军与地方部队两部分。中央军主要是南北军，地方军主要是各郡国的轻车、骑士、楼船，材官等常备军。刘秀称帝后，于建武六年（30年）下诏“罢郡国都尉官”（《后汉书·光武帝纪》）取消了地方专门统帅军队的武官，而将其军权归并于守、相。以后或偶有设置都尉者，如太山、琅邪、九江、陇西等郡，但毕竟是少数，已非通行之制（见钱文子《补汉兵志》），后又罢轻车、骑士、材官、楼船四种常备军及军假吏，还取消了每年一度的都试制度，这就实际取消了地方军队，即废除了西汉以来实行的正卒制，守、相的军队自然也被剥夺了。在和平时期，各郡太守令长仅兼领少数武装部队，以维持地方治安，地方武装部队基本被取消。

与削减地方武装同时，刘秀还逐步扩大中央的军队。同西汉时一样，东汉的中央军以南北军为核心。南军又分两部分，一部分归光禄勋（或郎中令）统辖，下设七部：五官中郎将、左中郎将、右中郎将，虎贲中郎将、羽林中郎将、羽林左监、羽林右监，负责宫殿内守卫；另一部分归卫尉统辖，负责宫城、殿外守卫。北军由中侯统领，下分五营，即屯骑、越骑、步兵、长水、射声，每营设校尉一人，负责守卫京师。如有重大军事行动，南北军均可出动。另外，在重要沿边地区，有边防军，也属于中央军队的一部分，主要由乌桓校尉、度辽将军、匈奴中郎将、护羌校尉等统率。

如前所述：东汉“三公”之一的太尉，已无实权，在朝廷上，统兵之官，最高者为大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军，四者秩同“三公”相等，但并不常设，只在有战事时才临时任命，故于朝政无甚影响。又设前、后、左、右将军，均位“上卿”。将军之下设长史、司马及从事中郎等，其领军皆有部曲，如大将军营五部，每部校尉一人，军司马一人。部下有“曲”，每曲有军侯一人，曲下有“屯”，层层节制。而最高统率权则直接归皇帝掌握。从这些变化中可以看出东汉初年光武帝刘秀企图将军权集中于中央（亦即集中于皇帝）的明显趋势。[272]

郡国并行的制度　东汉光武帝建国之初，也分封了一些诸侯王和列侯。建武元年（25年）七月，宗室刘茂被封为“中山王”（《后汉书·光武帝纪》），这是分封诸侯王的开始。后来，光武帝及东汉诸帝又陆续封了一些王。[273]这样在东汉一代的地方行政制度形式上也同西汉一样，是郡国并行。《后汉书·郡国志》五记载：“《汉书·地理志》承秦三十六郡，县邑数百，后稍分析，至于孝平凡郡国百三。”至东汉初“省郡国十”。据统计：当时全国大约有七十余个郡，五十国。构成中央王朝下一级的统治机构。

东汉初虽有封国存在，但这些封国从光武帝时开始就与西汉初的封国不同：

首先，东汉王国的封区比西汉初小得多。西汉初的王国大多是“跨州兼郡，连城数十”（《汉书·诸侯王表》序），而东汉初王国的领地一般只是一个郡，最多是两个郡，只有一个东海恭王“优以大封”，才“合二十九县”（《后汉书·章帝八王列传》）还有不少封国连一个郡的地盘都不够。尽管在数目上，东汉初封国较西汉初封国多一些，但在领地范围上任何一个单独的封国都无法与之相比。

就诸侯王的权力来说，东汉初也无法与西汉初的那些诸侯王相比。西汉初的诸侯王拥有对封国境内的一切权力，俨然独立王国。东汉初的诸侯王只有经济上的食封权，无政治上的治民权，王国内的官吏（主要是相和傅）都由皇帝任命，相主治民，傅辅导国王。此外，封国内的中尉、郎中令、仆等官吏也由中央朝廷任命。所以，东汉初各诸侯王的权力同西汉武帝以后的诸侯王情况不相上下，封国只供他们“衣食租税”而已。

正因为如此，东汉的诸侯王多数久居京师，不须就国。有些王就国，是由于同皇帝关系相对疏远，或表示维护“上下之序”，“君臣之正”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）才离开京师的。而且，汉光武帝为防范诸王私人势力的膨胀，严禁臣民与之结交，只准他们在京师内嬉戏享乐混日子。三国时诸葛恪指出：“自光武以来，诸王有制，惟得自娱宫内，不得临民干与政事，其与交通，皆有重禁。”（《三国志·吴志·孙奋传》）所以，光武帝实行的郡国并行的制度已不同于西汉初，各诸侯王的封国实际是与郡名异实同的一个行政单位。此外，东汉时还推行了分封诸侯和贵族食邑制。分封诸侯也是承西汉之制，只是西汉时列侯有食乡、亭者，但未冠以乡、亭侯之爵名，东汉则出现了乡侯、亭侯之称。其余与西汉末之列侯、食邑没有根本区别。因此，东汉初的分封王、侯，与加强中央集权并不存在矛盾，诸侯王在国家政治生活中并不起重要作用。[274]