“中外朝”的形成-秦汉史

中外朝形成的原因　汉武帝时期官制方面的一个重大变化，就是中外朝的形成。即在最高统治者皇帝之下的官僚机构，实际出现两个系统：一个是由大将军、尚书等官组成的中朝，成为真正的决策机关；另一个是以丞相为首的外朝，则逐渐变成执行一般政务的机关。这就是所谓“中外朝”。

中外朝形成的根本原因，是君权和相权矛盾的结果。原来，自秦始皇统一中国后，至汉武帝之前，中央政权中，除皇帝之外，掌握实权的就是丞相。“相国、丞相……掌丞天子助理万机”（《汉书·百官公卿表》序），辅佐皇帝，总管政务，在文武百官中权力最大，地位最尊。由于这一特殊地位，在秦和汉初的皇帝中，除秦始皇那样大权独揽，“天下之事无小大皆决于上”以外，多数皇帝都对丞相优礼相加。据《汉旧仪》载：“皇帝在道，丞相迎谒，谒者赞称曰‘皇帝为丞相下舆’，立乃开车。皇帝见丞相起，谒者赞称曰：‘皇帝为丞相起’，立乃坐。”如果丞相有疾，皇帝还必须亲往问候：“丞相有病，皇帝法驾亲至问病。”这个时期相权之重，是后代少见的，其主要原因并非完全是皇帝懦弱，而是在制度上保障决策、司法、行政各项大权集中于丞相一身，自然使相权可以侵夺皇权，甚至能将皇帝架空。所谓“道德出于君，制令传于相”（《管子·君臣篇》），也就是说，君只是在大政方针上提出主张，而这些主张只能通过相才得以贯彻。可是，由于丞相拥有朝廷实权，有时皇帝的意见与其不合，往往也遭到拒绝，如景帝时皇帝与窦太后欲立后兄王信为侯，因丞相不许而只好作罢，据《汉书·张陈王周传》载：

窦太后曰：“皇后兄王信可侯也。”……上（景帝）曰：“请得与丞相计之。”亚夫（周勃）曰：“高帝约：非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。今信虽皇后兄，无功侯之，非约也。”上默然而沮。

从这“默然而沮”四个字可看出皇帝对丞相无可奈何的神情。这种形势在汉武帝即位之初仍没有什么改变，如田蚡为相时，任官除吏独揽大权，根本没把年轻的皇帝放在眼里，致使汉武帝大发雷霆，据《汉书·窦田灌韩传》载：

上（武帝）初即位，富于春秋，（田）蚡以肺附为相，非痛折节以礼屈之，天下不肃，当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏尽未？吾亦欲除吏。”尝请考工地益宅，上怒曰：“遂取武库！”是后乃退。

从这一事实可以看出为相的田蚡已把汉武帝气到了忍无可忍的地步。要保障中央集权强有力，首先必须“尊君”。早在战国时法家之集大成者韩非就指出：“夫国之所以强者政也，主之所以尊者权也。”（《韩非子·心度》）而“尊君”的第一步就是削弱相权，使朝政独断于皇帝，达到“权制独断于君则威”（《商君书·修权》）的目的。

为此，汉武帝就在以丞相为首的官僚系统外，另建一套可托为心腹的、恭谨从命的官僚系统，这就出现了“中朝”。

中外朝形成的过程“中朝”的出现是逐渐形成的，有一个发展、变化的过程。

首先，是皇帝有意扩大尚书的职权，更多地依靠其办事。尚书本是少府属下的小官，秦时已有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏（见《宋书·百官志》），已初步形成自己的办事机构。尚书令也可由宦者担任，即称为中书。但尚书不过是六百石之小官，其地位只是皇帝与丞相间的一个传达吏。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”可见其地位很不重要。西汉初，尚书的职掌、地位基本与秦代相同。汉武帝为削弱丞相权力而亲自处理政务，开始更多地利用尚书这个办事机构。以后，尚书的职权逐步扩大，尚书令秩禄也逐步增高，达千石。尚书台正式成为总理国家政务的中枢，虽是以后的事情，但汉武帝时期尚书的地位、作用已经开始起了性质的变化。

其次，汉武帝重用侍从之臣，让所谓“天子之宾客”参与谋议。这些“宾客”本来在政府组织中没有什么地位，但由于侍从于左右，成为皇帝的心腹，往往挂着侍中、散骑、常侍、给事中等头衔参与谋议。侍中，本是皇帝身边近臣，据《太平御览》卷219引《环济要略》曰：“侍中……古官也……汉因而不改，侍帷幄，受顾问，拾遗于左右，出则负玺以从。”又《通典》记其职掌为“分掌乘舆服物，下至亵器虎子之属”。“虎子”即溺器，可见其地位之卑。然而，由于其常在皇帝左右，所以说侍中“汉代为亲近之职”。汉武帝时即任一些士人为侍中跟随自己以备“顾问应对”。散骑、常侍、给事中也是随从皇帝左右的侍从，常常随从皇帝以备“左右顾问”。上述这些官职在汉代均为“加官”，即在本官之外，由皇帝另外授予的职称。《汉书·百官公卿表》记载：

侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。

有了这些加官名位的人，就可出入禁中，在皇帝左右侍从。所以武帝常将这些官衔委任给一些天子的宾客，让他们参与谋议，于是逐渐形成了中朝。《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》记载：

擢助为中大夫。后得朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、枚皋、胶仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发。内改制度，朝廷多事，屡举贤良文学之士。公孙弘起徒步，数年至丞相。开东阁，延贤人与谋议。朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。

颜师古注曰：

中，谓天子之宾客，若严助之辈也；外，谓公卿大夫也。

这里明确指出“中朝”的组成主要是“天子之宾客”，如严助等士人。

最后，有一些皇帝的心腹之臣，因得到宠信，也被加上侍中或给事中的头衔，成为中朝官。如大司马、前后左右将军、太中大夫、光禄大夫等等，有时也被加上侍中或给事中的头衔，参与中枢决策，成为中朝官。

这样，以尚书令为主，有侍中、给事中、常侍等，加上被武帝信任而授予侍中等头衔的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共议军国大事，掌握实权，成为决策集团，这就是“中朝”。而以丞相为首的朝臣只负责处理和执行一般政务，这就是“外朝”。

中、外朝的形成，使统治权进一步集中。从上述过程可以看出，汉武帝时期的中、外朝，是逐渐地、自然地形成的，并不是通过某一道诏令建立起来的。所以，不能也不必确指其“建立”的时间。不过，一般的看法，是以元朔五年（前124年）为中外朝形成的时间。这一年，汉武帝任命侍中起家的卫青为大将军“位在公上”（《通典·职官十一》）。从此，大将军成为居于丞相以上的显赫的职位。与此同时，又以公孙弘为丞相，但这位丞相与以前的丞相有所不同。汉制“常以列侯为丞相，唯弘无爵”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》），这意味着丞相的地位和职权显著削弱。从此以后，将军的作用在政治生活中日益重要，而丞相的作用显著下降，“李蔡、严青翟，赵周、石庆、公孙贺、刘屈继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈时坏以为马厩、车库、奴婢室矣”（同上）。所以，一般史书均以卫青为大将军的元朔五年为中、外朝开始形成的标志，也是有道理的。(www.xing528.com)

中外朝机构的组织　中外朝既是逐步形成的，其机构组织当然也在不断发展、变化，各个时期不可能完全相同。不过在汉武帝元朔五年以后，其机构组织的雏形大体已稳定下来。

外朝官僚以丞相为首，其组织机构与秦和西汉前期无根本变化。只是丞相的作用远不及文、景帝及其以前重要，其职权与地位也远逊于从前。仅从丞相的下场就可以看出这些变化。汉初至武帝前的七十年中，任丞相者有：萧何、曹参、王陵、陈平、审食其、周勃、灌婴、张苍、申屠嘉、陶青、周亚夫、刘舍、卫绾等十三人。[132]除萧何、曹参、陈平、灌婴、申屠嘉五人死于任内外，其他八人被免职后，即使未被尊为太傅，也都得以安度余生，无一人被处死。而在武帝统治的五十余年中，任丞相者有：窦婴、许昌、田蚡、薛泽、公孙弘、李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈、田千秋等十二人。[133]其中因有罪自杀或下狱死、腰斩者就有李蔡、严青翟、赵周、公孙贺、刘屈等五人，被免职及平安地死于任内者仅七人。由此可见丞相地位之岌岌可危。其所以如此，乃是丞相的权力已逐渐转归中朝尚书。所以，尽管有的丞相也终老相位，但皆空有其名，如石庆任丞相时“九卿更进用事，事不关决于庆，庆醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”（《汉书·万石卫直周张传》）。由于丞相无权，又处于危机四伏之位，有的人甚至视任相职为畏途。如公孙贺被任为相时竟“不受印绶，顿首涕泣”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》）。很明显，武帝时的相位同以前已不可同日而语。

御史大夫亦为外朝官，其最初设置之趣旨本在监督百官，其中也包括丞相在内（参见拙著《秦汉时代的丞相和御史——居延汉简解读笔记》，载《兰州大学学报》1983年第3期），所以在武帝时其职权、地位无明显变化。

在外朝官中，太尉也应属高位。不过，当时只在武帝初年有武安侯田蚡任此职，且为权宜之计，很快便被罢去。总的来说，秦汉时代之太尉，并非常设，所以在朝廷上影响甚小。

除丞相、御史大夫、太尉以外，朝廷诸卿之设与前朝大同小异，不须赘述。

中朝官地位最尊者为大将军。据《汉官仪》载：“汉兴，置大将军，位丞相上。”其地位应在丞相之上。不过汉武帝时称大将军者只有卫青一人，后来霍去病被封为“骠骑将军”，其地位与“大将军等”，属同一等级。如前所述，这二人在世时因很少干预政事，所以实际上大将军仍只是武官之首。但大将军还是应列入中朝官之范围。因为卫青、霍去病以后的大将军开始干预政事。武帝末年，“霍光为大司马大将军，受遗诏辅少主”（《汉书·昭帝纪》），从此后大将军“内秉国政，外则仗钺专征，其权任出宰相之右”（《文献通考》）卷59）。霍光曾对丞相田千秋说“始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》）。这里所谓“治内”，就是在宫中决事，“治外”就是朝臣。可见，大将军为中朝官。

武帝时期及其以后，中朝官中最重要的，也是权力扩大最迅速的是尚书。如前所述，武帝时尚书（或中书）就以皇帝近侍之地位，代替了部分相权。尽管此时由于汉武帝不轻易以权柄授人，因而尚书的权力也极为有限，但毕竟为其日后权力的膨胀奠定了基础。自武帝以后至西汉末年，尚书的权力迅速扩大，其名额也不断增多。成帝时，置尚书五人，一人为仆射，四人分四曹，正式组成宫廷内的政治机构。据《汉旧仪》记载：

尚书四人为四曹：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事。成帝时置五人，有三公曹，主断狱事。（见《汉书·成帝纪》颜师古注）

在杜佑的《通典》中，对上述五名尚书的职称及职掌记载略有不同：

汉成帝初置尚书五人，其一人为仆射，四人分四曹，（尚书曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡国二千石），民曹（主凡吏民上书，以人字改焉，自后历代曹部皆同），客曹（主外国夷狄）。后又置三公曹（主断狱），是为五曹。（见《通典》卷22）上述两种记载之所以有所不同，可能因不同时期各曹名称职掌

而有所变化，综合上述两处记载，可知汉武帝以后西汉尚书已先后出现过如下职称：

尚书仆射（即尚书之首领），

常侍尚书（即常侍曹），

二千石尚书（即二千石曹），

户曹尚书（或称民曹），

客曹。

虽然《通典》说：此时尚书的职权仅限于“通掌图书，秘记，章奏及封奏，宣示内外而已，其任犹轻”（《通典》卷22），实际从其各曹所司之政务来看，已经具备控制整个朝廷的全部职能。所以，尽管尚书台正式成为总理国家政务的中枢是在东汉时代，但武帝时即已形成中朝的完整机构。

在武帝时期及其以后参与中朝的侍中、给事中、常侍等似不像尚书人数那样固定。其有实体的组织机构乃是尚书。以后，即使大将军秉政也无不兼领尚书之职。所以，尚书乃中朝之核心。