还都栎阳——奠定政权基础 刘邦在关中立定脚跟以后，迅速巩固基地，建立和健全汉政权的组织机构，为对项羽的楚军直接作战做好准备，并为西汉封建王朝的建立奠定基础。
汉军的势力发展到关中以后，不少文臣、武将纷纷来归。如公元前206年沛郡人王陵率部众数千投奔刘邦。[90]公元前206年十月被陈余战败的张耳也来归汉[91]，被遣往韩国的张良也暗中潜回关中。在这期间，刘邦开始健全政权机构，如将新收复的地区按郡县制重新划分，又任命曾为秦代泗水卒史的沛人周苛为御史大夫，以周昌为中尉（《汉书·张周赵任申屠传》）。公元前205年十月，刘邦确定将“东通三晋，亦多大贾”（《史记·货殖列传》）的栎阳定为国都，这里是由关中东出函谷关的战略要地。汉建都于此，反映了其旨不在于“王关中”，而是把战略目标放在关东的广大地区。
定都栎阳后，刘邦一面“缮治河上塞”（《汉书·高帝纪》）巩固关中根据地，同时又发布一系列瓦解敌军、稳定根据地的政令。如：
（一）宣布率一万人或一郡来降者，封万户。
（二）开放故秦园囿池苑令民耕种。
（三）赐民爵、赐牛酒。
（四）蜀汉民由于军役负担较重，免除二年租税；关中从军之士兵，免除其家一年负担。
（五）“大赦罪人”。（均见《史记·高祖本纪》）
（六）每乡举年五十以上在民众中有威望之民一人为“三老”，择乡三老一人为县三老，协助县令、丞、尉管教全县，并免除其徭役。(www.xing528.com)
（七）除秦社稷立汉社稷。
以上种种政令的发布，使西汉王朝的最初基础，在关中地区奠定下来。
与政权建设的同时，刘邦继续向东、西、北三个方向扩展土地。前205年十月，刘邦派兵占领陇西，同时进攻北地，将在此镇守的秦将章邯之弟章平俘获。而刘邦的主力军则全力向东推进：他亲自率兵至陕（河南三门峡市陕州区）“镇抚关外父老”（《汉书·高帝纪》），在汉军的威慑下，项羽所封之河南王申阳投降，汉于其地置河南郡。刘邦又利用韩国旧王族的内部矛盾，任命韩襄王之孙信为韩太尉，率兵攻项羽所封之韩王昌，并将韩王昌击败于阳城。公元前205年十一月信被刘邦封为韩王，从此韩军成为刘邦属下的一支武装。
刘邦“还定三秦”后的几个月，就在政治上、军事上取得显著成就，为东进与项羽角逐做了重要准备。
刘邦正式对项羽宣战 当刘邦巩固关中根据地的时候，项羽在东方正忙于屠杀。公元前205年冬十月，项羽密令九江王黥布、衡山王吴芮、临江王共敖将义帝杀死于郴，就连这个用以号召各路义军的傀儡偶像也最后抛弃了。这就加速了项羽所分封的诸侯的四分五裂。公元前205年正月，项羽在城阳（山东莒县）与田荣会战，田荣兵败逃至平原，被当地人民杀死。项羽重新立田假为齐王。接着，他就率兵至田荣所占之故地——北海，将这里的城郭、室屋一律烧光毁平“皆阬田荣降卒，系虏其老弱妇女”，所过之处“多所残灭”（《史记·项羽本纪》）。本来，田荣在此地不得人心，才被人民杀死。不料，项羽的烧杀更使人寒心。于是，激起当地人民的激烈反抗，“齐人相聚而叛之”（同上）。其中田荣之弟田横收拢齐亡卒万人，在阳城与项羽军对抗，使项羽军不得脱身，战争呈胶着状态。
趁项羽军被牵制于东方之际，刘邦于公元前205年三月率兵从临晋渡河，大举东进。汉军攻势锐不可挡，被项羽封在河东的魏王豹闻风而降。接着，汉军又攻河内，降殷王司马卬。司马卬降汉，使项羽迁怒于曾经“定殷者将吏”（《史记·陈丞相世家》），陈平见项羽不能成大事，又恐被诛，“乃封其金与印，使使归项王”（同上），仗剑渡河投向刘邦。刘邦与陈平交谈后，立即授其都尉官职，与之同车参乘，令他负责监护各军“典护军”。[92]
汉军取得初步胜利后，即南渡平阴津（河南孟津东北），到洛阳新城，在这里有三老董公向刘邦献策：“臣闻：‘顺德者昌，逆德者亡。’‘兵出无名，事故不成’，故曰：‘明其为贼，敌乃可服’。项羽为无道，放杀其主，天下之贼也。夫仁不以勇，义不以力，三军之众为之素服，以告之诸侯，为此东伐，四海之内莫不仰德，此三王之举也。”（《汉书·高帝纪》）这就是说，刘邦应向天下公布项羽杀义帝的罪状，大张旗鼓地对他进行讨伐。这样做就使项羽处于政治上的被动地位。刘邦马上下令公开为义帝发丧，他自己则脱衣袒臂号啕大哭，临哀三日。同时，刘邦又发使各路诸侯，通知他们：项羽杀掉天下共立的义帝，实为大逆不道，号召诸侯出兵讨伐：“寡人亲为发丧，诸侯皆缟素，悉发关内兵，收三河士，南浮江汉以下，愿从诸侯王击楚之杀义帝者。”（《史记·高祖本纪》）这样，刘邦就为同项羽的战争找到一个堂皇的理由，争取到多数诸侯的支持，使汉军在道义上、舆论上居于主动地位。这也标志着汉同楚正式公开宣战。此后，楚汉战争进入全面展开的阶段。
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