秦汉史：秦代中央官制及其发展

对于秦代中央官制，历来都把它归纳为“三公九卿”[38]，长期以来相沿成习，似乎不成问题。下面先将秦代中央政权中主要官职逐一进行考索，就可看出这种说法与秦代官制的实际情况不甚符合。

相、丞相、相邦　丞相，秦时称为相邦。据《汉书·百官公卿表》所记，其职权是“掌丞天子，助理万机”，是皇帝以下最重要的官职，历来被视为“百官之首”。

秦武王二年（前309年），秦“初置丞相”（《史记·秦本纪》）。在此之前史籍虽记有“相”，但其时“相”并非官名，如秦孝公时“商鞅相秦”（《汉书·地理志》引孟康注），实际商鞅并未有“丞相”或“相”的官职，而是“大庶长”“大良造”（《史记·商君列传》）。自武王任甘茂、樗里疾分别为左、右丞相以后，丞相才开始成为正式的官职。

丞相的出现是中国封建制官僚机构逐渐完善的重要标志。

列宁说：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。”同时，他又强调“这个机器有各种不同的形式。”（《论国家》，见《列宁选集》第4卷第49页）在中国，奴隶制国家机器是与宗法制紧密相联系的，从天子以至卿、大夫、士的宗法组织，也就是奴隶制的国家政权组织。组成奴隶制国家中央机构的职官，也就是分封于各地的贵族。由于奴隶制的分封是依据宗法制世袭，所以，作为朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世禄了。在封建制建立的过程中，世卿世禄制是新兴地主阶级首先要摧毁的对象。封建君主不以“亲”、“贵”，而以“贤”、“能”为标准选拔大臣。丞相的出现正是在任官制度上突破宗法界限和改变世卿世禄制的里程碑。因此，它是封建官僚机构逐渐完善的重要标志，在当时是一大进步。

秦自设立丞相之后，有一些国君就将国政全部委之于丞相，如庄襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，“吕不韦为相国”（《史记·吕不韦列传》），总揽一切军政大权，国君则可不问政事，这样，相权就同君权发生矛盾。因为丞相等封建官僚虽已不是世卿世禄制，但国君之位仍维持着父子相传的世袭制。国君不得不时刻防止君权的削弱，而最容易侵犯君权的，就是国君不能不依靠的、百官中权力最大的丞相。这样，自丞相职始置，君权与相权就处于又依赖又矛盾的关系。对于统治和压迫广大人民来说，君权与相权是相互依赖，完全一致的。但是，在分配统治和剥削权力的时候，二者的矛盾就暴露出来了。为控制相权，秦国在开始置相时，就分设左、右职：武王时“以樗里子、甘茂为左、右相”（《史记·樗里子甘茂列传》）。此后一般均为左、右二相，直到秦始皇统一中国的公元前221年，秦代的相还是由隗状和王绾分别担任（见《史记新证》第23页）。设二相的目的之一，无疑是分散相权，易于国君控制。

但仅分设左、右二相仍未解决和君权的矛盾。这种矛盾在秦统一六国以后就更明显。因为秦始皇所建立的是极端集权的专制国家，“皇帝有至高无上的权力”，皇位要“二世三世至于万世，传之无穷”（《史记·秦始皇本纪》）地保持下去。所以，秦始皇一方面为巩固秦王朝的统治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面并不把国政全部交与丞相处理，而是个人独揽，“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”（《史记·秦始皇本纪》）。当时的人把秦始皇这样做归结为“天性刚戾自用”，“贪于权势”（同上），实际他是害怕君权受到侵犯，对于本应为他分担政事的丞相存有戒心。如有一次“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也。中人或告丞相，丞相后损车骑。始皇怒曰：‘此中人泄吾语。’案问莫服。当是时，诏捕诸时在旁者，皆杀之”（《史记·秦始皇本纪》）。这件事说明秦始皇对“助理万机”的丞相也是不信任的，当然就不能不“事无小大皆决于上”了。

君权与相权的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。秦始皇时代采取了一些措施，即在于处理这个矛盾，而这些措施对此后的封建社会长期有其重要影响。

措施之一就是缩小相权。统一前的秦国，丞相不仅是国内最高行政长官，也可率兵出征，为最高军事首领。武王时丞相樗里疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史记·樗里子甘茂列传》中有明确记载，毋庸赘述。就是商人出身的吕不韦当了秦相邦以后也有兵权，当嫪毐作乱时，“王知之，令相国昌平君、昌文君发卒攻毐”（《史记·秦始皇本纪》）。据郭沫若同志考证，“昌文君应该就是文信侯的别号”（《十批判书》第402页），而文信侯即相国吕不韦。传世不多的秦国兵器中，倒有不少具“吕不韦”名的，如《小校经阁金文》卷10第59页有戈，其铭文为“五年相邦吕不韦造”。吕不韦戈、戟尚有多件发现，这都证明统一前秦的丞相也是掌武事的。但是，统一后秦王朝的丞相则仅系文官之长，武事另有别人负责。据《汉书·百官公卿表》记，“太尉”，“掌武事”，同丞相一样，也是“金印紫绶”，两者地位相等。可见，统一后丞相已无兵权。尽管实际上太尉之职位并未委任何人（见下节），但从制度上已将丞相掌武事的权划分了出来，这是很明显的。这样，相权就较秦统一六国前小得多了。

然而，相权的缩小还不足以解除对君权的威胁，于是秦代又设立牵制相权的官职——御史大夫。

御史、御史大夫　据《汉书·百官公卿表》记：“御史大夫，秦官。”统一六国前，秦国不见有此官名。统一以后，秦始皇二十六年有“御史大夫劫”，二世元年有“御史大夫臣德”（《史记·秦始皇本纪》），秦权中也有“御史大夫臣德”（王先谦《汉书补注》），可证御史大夫确为秦统一后所设。

秦代的御史大夫为诸御史之首领，其地位仅次于丞相，故曰“掌副丞相”（《汉书·百官公卿表》）。但长期以来许多史家都认为御史仅为“纠察之任”（马端临《文献通考》卷53《职官》七），甚至简单地说：“御史大夫掌监察，协助丞相处理政事。”（刘泽华等《中国古代史》）这种说法是不确切的。御史大夫不仅“在殿中……，掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾按章”（《汉书·百官公卿表》），而且还掌管律令。《睡虎地秦墓竹简·尉杂》中有“岁雠辟律于御史”，意谓：每年廷尉要到御史府核对刑律。御史还有司法审判之责，《史记·秦始皇本纪》云：“于是使御史按问诸生。”地方上奏给朝廷的一切文书，均由御史审阅，如张苍“秦时为御史，主柱下方书”（《史记·张丞相列传》），《集解》引如淳注曰：“方，版也，谓书事在版上者也。秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文书。”《索隐》又注曰：“姚氏以为下云‘明习天下图书计簿，主郡上计’。”可见，御史大夫所司之权甚大，包括“议帝号”等秦代头等大事，无一不有御史大夫参与。举凡丞相有权处理之事，御史大夫均可过问，而御史大夫之许多职权，则为丞相所无。

但是，御史大夫的地位确实低于丞相，这不仅从印、绶的不同得到证明，也从秦始皇二十六年“议帝号”时，“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯”（《史记·秦始皇本纪》）的列名次序中得到印证。这一位低而权重的官职出现，正是君权与相权矛盾的产物。

秦代的御史大夫、御史，正是由古代的“史官”发展而来的。“史”原意为“记事者”（许慎《说文解字》）。引申为“掌书之官”。这类小吏身份原不高，所谓“文史星历，近乎卜祝之间，固主上所戏弄，倡优所畜，流俗之所轻也”（《汉书·司马迁传》）。这虽是汉代司马迁的激愤之词，但也多少反映了一些实际情况。在秦统一前后，各级官府也有各种史。《睡虎地秦墓竹简·内史杂》中有一条：

令皌史毋从事官府，非史子也，毋敢学学室，犯令者有罪。

这条律令的意思是：犯过罪而经赦免的史不能在官府供职，不是史的儿子不准在学室学习，违者有罪。这是指一般的“史”。在《睡虎地秦墓竹简》中还可以看到其他称谓的“史”。如主命令文书的称为“令史”：“告子爰书：某里士五（伍）……令史已爰书……”（《封诊式》）供丞给事文书的称“丞史”，供尉给事文书的称“尉史”。依此例，给事皇帝文书的当然就称为“御史”了。可见“御史”原不过是皇帝身边的文书小吏。但由于秦始皇既要防止相权过大，又不能事事躬亲，于是经常在左右的文书小吏被委以重任就是十分自然的事了。

御史虽为皇帝左右之文书官，实际在许多场合御史或御史大夫却常常代替皇帝处理问题。秦始皇时代出现的重大政治事件，不派丞相、廷尉处理，而由御史出面。见于记载的除秦始皇三十五年（前212年）为秦始皇求仙药的侯生、卢生在咒骂秦始皇后逃亡，“使御史悉案问诸生”外，还有始皇三十六年（前211年）有人在石头上刻下“始皇帝死而地分”诅咒皇帝的字句，也“遣御史逐问”，同年又有人在华阴平舒道上对朝廷使奉璧咒“今年祖龙死”，还是“使御府视璧”（均见《史记·秦始皇本纪》）。御史官微位低，根本不可能对皇权构成任何威胁，因而被委以重托。

秦代开始设置的御史大夫，在以后的封建官僚机构中有很深远的影响。汉代的重要诏令，不少须由丞相御史共同签署。如近年发现之汉简《甘露二年丞相御史律令》（见《考古》1980年第2期《居延简册“甘露二年丞相御史律令”考述》），其中“丞相少史”与“御史少史”并列。在另一些汉简中可以看出，汉代中央政府下达的文书，是由皇帝下御史大夫，再由御史大夫下丞相办理。如“元康五年二月癸丑朔癸亥御史大夫吉下丞相承书从事下当用者如诏书”（中国社会科学院考古研究所编《居延汉简甲乙编》下册一〇·三三）。这类简还有很多，不能一一列举。有人已经看出“这种制度……是秦代相传下来的旧制”（劳干《居延汉简图版之部再版序》，见1977年台北出版《居延汉简图版之部》第1册第5页）。这种“旧制”之所以能“相传下来”，正是由于它对于维护皇权是有利的。

太尉、尉　据记载，秦代还设有“太尉”“掌武事”（《汉书·百官公卿表》），其地位与丞相等。所以历来把“太尉”同“丞相”“御史大夫”合称为“三公”，为秦王朝中央最大的三个官职。

但是遍查有关史籍，均不见载有秦代任何一个太尉之名，亦不见在重大军事行动中有太尉出场。因此有人提出：秦代“不可能置掌全国军事大权的太尉”（韩养民《秦太尉小考》，载《西北大学学报》1980年第2期）。这种怀疑是有根据的，秦代确实无太尉。所谓“三公”，其实只有二位。

然而，在《汉书·百官公卿表》内“太尉”之下明确记载为“秦官”，又如何解释呢？(www.xing528.com)

秦统一全国以后，确实有各种不同称谓的“尉”。《睡虎地秦墓竹简》中就出现不少“尉”，如“除士吏，发弩啬夫不如律，及发弩射不中，尉资二甲”（《除吏律》）“县毋敢包卒为弟子，尉资二甲，免”（《秦律杂抄》）。还有“郡尉”，见于《汉书·南粤传》“南海郡尉任嚣”及《汉书·灌婴传》“击破东郡尉于成武”。军队中又有“都尉”，见于《史记·秦本纪》中的“尉斯离”。《索隐》注曰：“尉，秦官，斯离，其姓名。”《正义》注明“尉”是“都尉”。此外尚有“廷尉”“卫尉”“中尉”等官名，均见于《史记·秦始皇本纪》及《汉书·百官公卿表》等书。可见，同“史”一样，“尉”也是分布很广的官职，主司武事。其具体官名由其所在机构、职司大小而定，如“掌宫门卫屯兵”者为“卫尉”，“掌徼循京师”者为“中尉”，在县者为“县尉”，在郡者为“郡尉”。循此例，若置一总领全国军事的武官，当然就会称“太尉”了。从秦的历史考察，秦始皇亲政前，总领全国军事的为丞相，已如上述。但这是与秦始皇“刚戾自用”，“并天下意得欲从”的性格不相容的。他要求“丞相诸大臣皆受成事，倚辨于上”（《史记·秦始皇本纪》），对兵权更为重视。如统一前夕老将王翦率六十万军攻楚，一路上曾连连派人回朝向秦始皇请求了许多“田宅园池”。王翦说明为何这样做时有一段话：“秦王怚而不信人，今空秦国甲士而专委于我，我不多请田宅为子孙业以自坚，顾令秦王坐而疑我耶？”（《史记·白起王翦列传》）王翦是秦国老将，又是在秦攻楚失败后不得不委任的统帅。即使如此，尚有被秦始皇“坐而疑”之虞，可见其“怚而不信人”到什么程度！所以，把掌兵之权从丞相的职掌中分出去，另置一统全国军事的“太尉”，从事实上和逻辑上都是顺理成章的。如上所述，统一后秦的丞相确是不管军事，也从侧面证明了这点。应当相信，秦代官制是有“太尉”一职，并因此而达到削夺丞相军权的目的。

但是，实际上太尉一职并未委派给任何人，而是由秦始皇自己将“掌武事”的军权控制在手中。阳陵虎符有铭曰“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵”（容庚《秦金文录》）。如果结合1978年在西安出土的杜陵虎符铭文“凡兴士披甲用兵五十人以上”必合君符的规定（陈直《秦兵甲之符考》，载《西北大学学报》1979年第1期），就可得知：秦始皇亲自控制着兵权，他自己取代太尉执行“掌武事”的任务，而将太尉的职位虚设在那里。这样做是有根据的，据记载，夏商周“设四辅及三公，不必备，唯其人语使能也”（杜佑《通典·三公总叙》）。秦始皇设太尉一职，以分相权，又“粗而不信人”，不愿把“掌武事”的军权交给别人。这就出现秦代太尉虚有其位而实无其人的现象。因此说：秦之“三公”实有其二。

秦代全国最高军事统帅——太尉虽无其人，但太尉以下的诸“尉”则有很多，其地位亦很重要。如卫尉、中尉分别负责宫廷和京师保卫、治安，主爵中尉“掌列侯”（《汉书·百官公卿表》）。他们同廷尉都被列于“九卿”之内。《淮南子·人间训》还记有“尉屠睢”，此人名虽不见经传，却统率重兵进攻南越。从这种现象判断，屠睢决非县尉、郡尉，很可能是独当一面之都尉。

其实，即使被后人列于“九卿”中的诸尉，其职权范围也相当悬殊。其中廷尉一职是值得注意的。据记载：“廷尉”，“掌刑辟”，“秩千石”（《汉书·百官公卿表》），地位与其他诸卿不相上下。然而，许多史实证明，秦代的廷尉较同级的其他官员重要得多。如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身为廷尉就能同丞相王绾、御史大夫冯劫一起向秦始皇“上尊号”（《史记·秦始皇本纪》），后来还能在朝廷上斥丞相王绾的分封皇子之议，并得到秦始皇的支持。这些现象表明：廷尉一职在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由于廷尉“掌刑辟”，为全国最高司法官，而深受韩非影响的秦始皇又“乐以刑杀为威”，“专任狱吏，狱吏得亲幸”（《史记·秦始皇本纪》），故对廷尉如此器重。

从虚设太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加强皇权的良苦用心。

博士　博士为“秦官”，其职务是“掌通古今”（《汉书·百官公卿表》），这是有明确记载的，历代史家均不否认。但是，秦代博士的地位和作用却一贯为人们所忽视。所以，秦代的博士既不列于“三公”，亦不视为“九卿”。似乎是一个无足轻重的闲职。

认为博士无足轻重的看法来源于《史记·秦始皇本纪》“博士虽七十人，特备员弗用”这句话。认真地分析，这句话是不可全信的，因为它是出自为秦始皇求仙药不得、怕被处死而终于逃跑的两个骗子之口。事实上，博士在秦代朝廷上并非“备员弗用”，而有相当重要作用，其地位虽不如丞相、御史大夫，但也决非一般大臣可比。博士的职责是“掌通古今”，收藏图书，以至焚书令下后的禁书“诗、书、百家语”的收藏，也为“博士官所职”（《史记·秦始皇本纪》）。博士的作用对秦代政治有很大影响。秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣议帝号时，丞相、御史大夫和廷尉“与博士议”（《史记·秦始皇本纪》）后才向上回奏的。由于秦始皇特别迷信，故对“通古今”的博士也特别信赖，甚至不离左右。如秦始皇二十八年渡湘江时，遇大风“几不得渡，上问博士曰：‘湘君何神？’博士对曰：‘闻之，尧女、舜之妻而葬此。’”（《史记·秦始皇本纪》）即帝位三年，祠邹峄山时，“征从齐鲁之儒生博士七十人，至乎泰山下”，问以封禅之事，后来虽因诸儒生“议各乖异，难施用，由此黜儒生”（《史记·封禅书》），但并未由此而黜博士。至始皇三十三年（前214年）“始皇置酒咸阳宫”时，竟有“博士七十人前为寿”了。就在这次朝宴中，博士在皇帝面前指责仆射周青臣“面谀”，并公然宣称“事不师古而能长久者，非所闻也”。这种论调虽被李斯驳回，并因而引出焚书之举，但就在焚书令中也未触动博士：“非博士官所职，天下敢有藏《诗》、《书》、百家语者，悉诣守、尉杂烧之。”（《史记·秦始皇本纪》）博士成为惟一有权读禁书的人。始皇三十七年（前210年）至琅邪时，因“梦与海神战”而立即“问占梦博士”，并听从博士的话入海捕巨鱼。秦始皇对博士的信赖显然已超出求仙、迷信的范围。二世时，对国家重大政治问题，也无不征询博士意见。如陈胜、吴广起义爆发以后，“二世召博士诸儒生”问以对策。此次在朝廷上献策的“博士儒生”也有“三十余人”（《史记·秦始皇本纪》）。

上述事实表明，博士经常在皇帝左右，凡军国大政他们无不参与意见，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。

其他官职　除上述诸官外，秦代中央政权还有许多官职，其地位均在丞相之下。

奉常：“掌宗庙礼仪”（《汉书·百官公卿表》）。按“常”与“尝”通，《诗经·小雅·天保》“礿祀烝尝”，传曰“宗庙之祭……秋曰尝”。古代祭祀时先由膳夫尝祭品曰“尝食”（《周礼·天官·膳夫》），尝酒者谓之“尝酎”（《左传》襄公二十二年）。故后来主办祭礼、宗庙之官职就谓之“奉常”。奉常之下有丞，还有众多属官。近年在秦始皇陵附近发现刻有“丽山官”铭文的瓷壶盖三件（见《秦始皇陵原名丽山》，载《考古与文物》1980年第3期），其中“官”即奉常属下之“食官”。

郎中令：“掌宫殿掖门户”（《汉书·百官公卿表》），专司保卫皇帝宫殿之责。郎中即廊中，秦代殿内不得持兵器，卫士皆立屋外廊下：“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陈殿下。”（《史记·刺客列传》）故称宿卫皇宫之职者为“郎中”，称其长官为“郎中令”。

太仆：“掌舆马”。太即大，故应劭曰太仆为“百仆之长”（转引自《汉书补注》第1113页）。

典客：“掌诸归义蛮夷”（《汉书·百官公卿表》），主管少数民族事务。

宗正：“掌亲属”（《汉书·百官公卿表》）。这里所谓“亲属”乃指皇族内部事务。秦本族的宗法制向来不严密（参拙著《秦史稿》第四章），故宗正一职的作用甚微，如秦二世对皇族的屠杀“公子十二人僇死咸阳市，十公主矺死于杜”（《史记·李斯列传》），“公子将闾昆弟三人囚于内宫”，均是“二世使使令”（《史记·秦始皇本纪》）干的，根本无“掌亲属”的宗正参与。可见当时宗正一职无足轻重，也许仅虚有其位而已。

治粟内史：“掌谷货”（《汉书·百官公卿表》），是管理农业的官职。以前称“大田”，《睡虎地秦墓竹简·田律》中有“禀大田而毋（无）恒籍者，以其致到日禀之，勿深致。”可见“大田”的职责与治粟内史相同。

少府：“掌山海池泽之税，以给供养”（《汉书·百官公卿表》）。“少府”即“小府”，是管理皇室私家财富的机构，“少府别为小藏，故曰少府”（《北堂书钞》卷55引《汉官》）。由于秦王朝皇室穷奢极欲，其少府机构也相当庞大，官员的权力也相应扩张，下属之官府及属员众多，有“十二官令丞”“三长丞”“七池监”等等。近年考古发掘出许多文物，多有少府属下之机构及官职名称铭文。如“乐府”（见袁仲一《秦代金文陶文杂考》，载《考古与文物》1982年第4期）、“东园”、“佐弋”等（见宋克敏编《秦汉瓦当文字》卷1）。另外，在《睡虎地秦墓竹简》中还有“司空”（《秦律杂抄》）、“少内”（《金布律》）、“工师”（《均工律》）等均为少府下属。

可见，少府在秦代统治机构中是庞大部门，其长官（亦称少府）自然居于举足轻重的地位，如秦末农民起义军攻进关中后，率领“郦山徒、人奴产子”军队与起义军对抗的章邯，就是“少府”（《史记·陈涉世家》）。

除上述诸官职外，从《汉书·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹简》以及各种出土文物中，还可以看到属于秦代中枢机构的官职。如“典属国”（《汉书·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹简》中称“属邦”（《秦律十八种》），是管理少数民族的机构，它与上述“典客”区别是“掌蛮夷降者”，即投降者归“典属国”管。所以，秦律中有从属国“输隶臣妾”（《秦律十八种·属邦》）的规定，而“典客”所管的“蛮夷”为“归义”者，具有友好性质。从这里也可以看出秦代官制是相当严密的。此外，还有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等等，均见于各种文献和文物。这些官职的地位、作用和权力范围，都有待于进一步研究。但“三公九卿”是不能把秦代中央主要官职及其官制的特点概括起来的。[39]

尽管秦代中央官制还有一些问题没搞清楚，但经过以上考述，其主要构成和特点已经比较清楚：在皇帝之下，重要的中枢官有丞相、御史大夫、太尉和博士。丞相虽位高，却较位低的御史大夫权小，兵权又为太尉所分割。太尉则有位无人。博士虽无实际权力，却可广泛发表议论。这样，皇帝左右的几个官员，在地位、职责和权力方面就都处于相互牵制的状态，任何人也无法独揽朝政，军国大权最后均操纵在皇帝一人手中。在上述几员官职之下又有廷尉、少府等较低一级的官员，各司一定的具体事务，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位较为显要。这正是秦代地主阶级追求享乐生活和进行残酷统治的反映。以上各个官职全部组织到皇帝一人的权力之下，它们互相牵制，互相配合，发挥各自的作用，最终目的都是通过地方官僚机构达到维护地主阶级统治、对劳动人民实行专政的目的。