土地出让操作模式改进建议改为土地出让操作模式改进成果

9.4.4.1 空间权分层设置、分层出让

贯彻落实《物权法》关于建设用地使用权可以分层设立和出让的有关规定，实现地表、地上和地下使用权的分层出让。以深圳在车辆段上盖项目地块出让实践为例，对轨道交通建设用地分层设置土地使用权，进行分层出让。在深圳前海湾车辆段上盖项目案例中，土地出让是以地铁为核心，分三层设置土地使用权：地下空间属地铁车辆通行和换乘区专用，土地使用权为政府划拨；地上0～9 m属地铁车辆段所需厂库、公共停车等相关设施，土地使用权部分挂牌；地上9 m以上空间，由竞得人按照规划设计要求，进行综合性物业开发，用地使用权公开挂牌。深圳的案例对于地铁上盖物业及地下空间开发均有指导意义。具体操作方式上，将轨道交通建设空间划拨给轨道交通机构，其上盖或地下空间则以“招拍挂”方式按市场化运作。总体而言，就是土地使用权向空间使用权迈进。

9.4.4.2 “轨道+土地”捆绑用地出让

模式一：捆绑土地划拨或协议出让，获地转性后由合作开发商补交地价。目前，操作方式是采用将轨道交通设施用地和毗邻地块捆绑，划为城市基础设施用地，先行划拨或协议出让给轨道交通机构。轨道交通机构按协议出让最低价支付地价，即“支付协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。待轨道交通机构获地后，以作价入股形式将地块转让给合作开发商，并在取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意后，对毗邻地块予以改性为经营性用地，并相应地由合作开发商补交土地出让金。该种方式在现行法律政策上存有障碍，需要政策法规的支持。(www.xing528.com)

模式二：授予轨道交通机构土地储备权，获取捆绑土地一级开发收益并“曲线拿地”。政府授予由轨道交通机构储备机构权利联合对轨道交通沿线土地进行储备，将轨道交通及沿线土地划为综合发展区，由轨道交通机构进行收储，获取土地一级开发收益，将受轨道交通影响产生的增值部分予以回收，以此支持城市轨道交通的发展。轨道交通机构介入土地一级开发，使得轨道对土地价值的提升部分得以显现，甚至扩大，并通过出让的方式回收提升部分的土地价值，用来支持轨道交通的发展。此外，另外一级开发还可依法进行土地的短期经营，这也能够为一级开发的主体机构带来利润。最为重要的是，随着土地“招拍挂”的进一步规范，一级开发商对土地的开发成本平衡点、项目本身及周边情况的了解比其他竞争者更具优势，承接土地一级开发有利于土地一级开发商“曲线拿地”。另外，在实践中土地交易市场的现实情况也证明了该策略的可行性。这种策略适用于邻近轨道或远离轨道的轨道交通联合开发房地产项目。因此，轨道交通联合开发实施中应当积极争取进入土地的一级开发领域，这将有效地回收因城市轨道交通发展而产生的外部效益。

9.4.4.3 政策差别化考虑

诸如上海等这类大城市多分为市、区两级政府，它们对于区域发展承担不同职能和责任。在轨道交通站点沿线地块开发上，可以充分发挥市、区（县）政府和轨道交通建设主体的各自优势区别对待。其中，轨道交通车辆基地综合开发利用以轨道交通建设主体为主；轨道交通车站综合开发利用以相关区（县）国资公司为主，并鼓励轨道交通建设主体与相关市、区（县）国资公司组成联合体（由轨道交通建设主体、相关市、区（县）国资公司单独或联合设立的开发主体）。新建轨道交通场站综合建设用地，由所在区（县）政府按照现行分工负责征收。即轨道交通场站综合建设用地，在完成轨道交通场站本体工程后，由联合开发主体负责经营性“上盖”建设。在明确规划和形成“净地”或“上盖”后，可以出让给联合开发主体。用于车站、轨道部分的土地，按照划拨土地方式管理；用于经营性开发的部分，按规划建设轨道交通前的市场评估地价收取；涉及地下经营性部分，地价按本市相关规定收取。上海市已于2014年1月出台《上海市地下空间规划建设条例》，对地下空间规划、建设及相关管理活动进行统一规定。于2014年4月11日出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》。其中也明确规定：联合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让；如引入社会投资主体参与开发的，轨道交通场站建设用地使用权以“招拍挂”方式公开出让。轨道交通场站建设用地成本和耕地占补平衡等相关费用，以及经营性“上盖”建设成本，纳入开发土地成本。总之，对于轨道交通站点涉及的开发空间及开发主体采用差异化的政策，从而鼓励轨道交通机构、社会投资主体参与并实施联合开发。