轨道交通联合开发问题分析与总结

1. “各管各”分别获取土地进行开发方式存在的问题

出让金反哺方式是把土地出让金一定程度上予以返还，并作为轨道交通建设资金的组成部分，但轨道交通与周边土地开发仍然存在脱离。按照联合开发实施三要素来看：实施主体上“各管各”，未能实现主体要素联合；空间资源利用上“各管各”，未能实现空间要素联合；资金要素上，一定程度实现了溢价回收，但也仅在资金要素上实现了部分联合。因此，该方式仍未能真正体现轨道交通联合开发的价值。

开发商代建式是由开发商代建相关设施，如代建出入口、连通道等。从联合开发实施三要素来看，相对于出让金反哺方式，它在一定程度上体现了主体要素、空间要素和资金要素的联合；从联合开发实施程度上来说，仅为部分联合，轨道交通联合开发的价值未能充分发挥。作为轨道交通建设和地块开发受限的建成区可以作为折中的轨道交通联合开发方案。

2. 由轨道交通机构获取土地进行开发的方式存在的问题

首先，采用该种方式的首要条件是轨道交通机构应被授予房地产开发权。以上海为例，自从2000年以后，上海市轨道交通建设运营推进“四分开”体制，尽管加快了轨道交通线路的建设，但对于促进联合开发却形成了资源割裂的障碍。上海市轨道交通建设运营主体参与房地产开发受限。直到近期，上海在2014年4月11日《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》出台后，上海市轨道交通机构才逐步开始参与房地产开发。2014年10月21日，申通地铁发布公告，拟与上海申通地铁资产经营管理有限公司以及其下属全资子公司上海地铁资产投资管理有限公司和交银国际信托有限公司、上实融资租赁有限公司、上海善卓投资管理合伙企业（有限合伙）签订有限合伙合同，共同出资40亿元成立上海轨道交通上盖物业股权投资基金合伙企业。

其次，轨道交通用地及沿线经营性用地取得仍受到相关土地出让政策的限制。按现行政策，其用地性质为市政用地，供地方式采用政府划拨；而沿线物业开发属于经营性用地，一般包括上盖或地下空间和沿线开发土地两个部分。按照现有的政策，国内城市进行联合开发一般采用设置条件的“招拍挂”方式出让。但该出让模式存在较多问题：① 存在轨道交通机构不能顺利竞得开发地块土地使用权的风险；② 设置条件出让的操作一定程度上是非市场化的，出让价格一般比市场竞争出让价格要低，而未能彰显土地价值；③ 按照现行政策规定，轨道交通机构通过“招拍挂”取得土地使用权后，仍需缴纳土地出让金，而轨道交通建设本身就需要大笔资金投入，如此会给企业带来巨大的融资压力。(www.xing528.com)

最后，由轨道交通机构获取土地进行开发，属于轨道交通机构自建式联合开发。从联合开发实施三要素来看，仍仅能够实现空间要素联合与资金要素联合，而未能实现主体要素的联合，轨道交通联合开发的价值仍未能予以充分发挥。

3. 由开发商获取土地进行开发的方式存在的问题

由开发商获得土地后再联合轨道交通机构进行联合开发这一方式在国内使用较少。这种方式对于开发商的实力具有较高要求。从日月光中心广场案例来看，由开发商代建了轨道交通站体，进行了联合开发。事实上，该案例采用该种方式，主要在于开发商衡量了成本与收益，提出联合开发能获得更多的收益。开发商与轨道交通机构签订了合作合同，轨道站点的产权和其上方的土地开发权归属方基本上是明确的，前者归轨道交通机构所有，而后者归开发商所有。但其中合作合同的签订条款需要双方明确划分。在与日月光集团项目工程负责人的访谈过程中，负责人指出建设运营后涉及轨道交通的部分设施的运营费用未予以划分清楚，仍由日月光集团在负责支出。此外，该模式也涉及空间使用权的问题。

4. 由轨道交通机构与其他主体形成联合体获取土地进行开发方式存在的问题

由轨道交通机构与其他主体形成联合体来拿地，已经实现了主体要素联合，成功获地后进行一体化开发，也能实现空间要素的联合。同时，开发后获得的收益由轨道交通机构与其他主体共同获取，实现了资金要素的联合。但前提仍是联合体能够顺利获地。与由轨道交通机构获取土地进行开发的模式一样，目前，国内一些城市采用的也是设置条件的出让方式。但此种方式同样受到质疑，即将地铁建设项目和沿线土地项目捆绑招标，会使绝大多数房地产开发商失去投标资格，而使同时具备地铁建设、地铁运营和房地产开发资质的公司获得中标。这种方法涉嫌违反国土资源部颁布第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第11条规定“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”。另外，《中华人民共和国招标投标法实施条例》[188]第18条规定“……招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。”所以，这种捆绑招标，带条件的出让方式的合法性也受到质疑。