土地出让操作方式：小节研究成果

按照上文提到的我国现行法律规定，轨道交通属于城市基础设施，其用地性质为市政用地，供地方式主要仍为政府划拨。沿线开发用地属于经营性用地，供地方式为通过市场“招拍挂”。二者供地方式的差异客观导致轨道交通建设与土地开发的实施主体会有所不同，由此产生了不同实施主体间的利益分歧与行为差距，从而给轨道交通联合开发工作带来了困难。土地受让主体划分可以分为四种方式：① “各管各”的各自受让开发；② 轨道交通机构受让开发；③ 开发商受让开发；④ 轨道交通机构和其他主体联合受让开发。

1. 方式一：“各管各”分别获取土地进行开发

按照上述法律规范，一般情况下也是常规操作模式，轨道交通建设项目的土地使用权，由政府土地管理职能部门以划拨方式给予轨道交通机构。而沿线物业开发的土地使用权则是在轨道交通线路建设完成后通过公开招投标方式选择房地产开发商出让，进行独立开发。在该种方式下，轨道交通机构和房产开发商“各管各”分别获取，分别进行开发；建设时序上，大多是先进行轨道交通建设，再进行周边地块出让。在该种土地获取方式下，作为轨道交通建设与周边地块开发的联系反映在以下两种方式上。

（1） 土地出让金反哺方式。政府利用轨道交通的可达性及便捷性提高土地出让金，后通过相关资金运作反哺于轨道交通建设中。广州地铁1号线就采用了土地出让金反哺模式。广州市政府全额投入建设资金进行地铁1号线建设，总投资约122亿元，并将沿线土地通过市场化方式出让给开发商。广州市政府通过招商推向市场的地块总数达27个，用地面积32万m2，建筑面积200万m2。广州地铁建设资金主要有三大来源：国外贷款、市财政综合筹资、地铁沿线物业开发融资。其中，地铁沿线物业开发融资（土地出让金方式）是构成地铁建设资金来源的重要组成部分，预期指标为总投资的43%。上海也采用土地出让金反哺的形式：上海的轨道交通建设基金按照市级土地出让收入1.5%的标准予以提取。

（2） 开发商代建轨道交通设施方式。除土地出让金反哺方式外，在“各管各”各自获地开发的情况下，还涉及另外一种情况，即由沿线地块的开发商代建相应的轨道交通设施，并作为土地出让要求（上文中也有所描述，即开发商代建式联合开发）。比如：在土地出让合同中写明需开发商代建地铁风井、出入口、冷却塔、膨胀水箱等地铁功能性设施，具体由轨道交通机构进行建设，但建设费用由土地受让人承担。如：黄浦区163地块由开发商代建或配建出入口、连通道等，均由土地受让人承担。这种由开发商承担地铁设施建设的形式是通过法律协议要求相关的开发商负责地铁设施的工程或承担建设费用。

2. 方式二：由轨道交通机构获取土地进行开发

该方式是由轨道交通机构获得土地后再进行联合开发。在现行政策下，轨道交通机构获得土地的方式会有所差异，将其分为以下三种。

（1） 由轨道交通机构以划拨方式获得土地使用权。划拨范围可以分为两种：一种划拨范围仅为轨道交通建设用地，后续进行上盖物业开发；另一种划拨范围适当扩大，包括沿线部分土地，后续再进行轨道交通联合开发。其中，第二种方式将涉及市政公用设施用地转性为经营性用地。若采用该种方式，需要地方相关政策法规的大力支持方可实施，并涉及后续补交土地出让金等相关事宜。事实上，该种操作方式面临着国有资产流失的质疑。此种操作方式较少使用。

（2） 由轨道交通机构以协议方式获得土地使用权。范围上也可分为仅为轨道交通建设用地和包括沿线土地扩大范围两种。由轨道交通机构通过协议方式获取土地使用权，并相应支付协议地价。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》[186]，协议地价即“支付协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。事实上协议地价是按未有轨道交通的地价支付。此种模式类似于香港“轨道+物业”模式，即香港地铁公司以“建地铁之前”的价格从政府处购买土地使用权。在2002年7月1日起施行国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》之前，该种方式仍有城市采用。采用BOT投资方式的深圳轨道交通4号线曾经希望以协议的方式将沿线土地出让给港铁公司，后因可行性报告未获国家发改委批复，而最终只能采用了“招拍挂”方式将土地出让给深圳地铁公司。

（3） 由轨道交通机构以混合方式获得土地使用权。按照目前相关政策可以分为三类：① “划拨+协议”模式：以划拨方式取得轨道交通用地，以协议方式获得沿线土地。目前受到国土资源部11号令的限制，“划拨+协议”模式自2002年7月1日后已经很少采用。② “划拨+招拍挂”模式：以划拨方式取得轨道交通用地，以“招拍挂”方式获得沿线土地使用权。该模式目前有城市采用较多。但面临轨道交通机构如何通过“招拍挂”获得土地使用权的问题。③ 混合获地方式：将空间权分层设置，进行分层出让，可采用混合获地方式。比如深圳市前海湾地铁车辆段上盖物业开发。混合方式获得土地使用权有两方面技术性要求：一方面是为了能够让轨道交通机构获得沿线土地的使用权，从而顺利获得土地增值的利益，需要能让轨道交通机构在土地出让过程中顺利拿地。另一方面是需要符合国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求。因此，该种获地方式需要政府相关部门相关政策法规的大力支持。其中，混合获地方式主要是深圳前海湾地铁车辆段上盖物业开发。在空间权分层设置的基础上，采用“划拨+协议+挂牌”结合的方式。主要原因在于深圳贯彻落实了《物权法》关于建设用地使用权可以分层设立和出让的有关规定，采用了空间权分层设置，并进行分层出让的方式。此外，在确保轨道交通机构顺利拿地的目标基础上，深圳市采用了“带条件”土地出让的方式，深圳市挂牌出让的土地其出让公告中规定参与竞买的申请人须满足以下条件：① 具有地铁线路及附属设施建设经营范围，并拥有建设及经营1条以上（含1条）地铁线路的经验；② 竞买人须通过深圳市轨道交通建设办公室竞买资格审查并取得竞买资格证明，方可参加上述宗地竞买。事实上，符合拿地资格的仅有深圳市地铁公司。

3. 方式三：由开发商获取土地进行开发(www.xing528.com)

该方式是由开发商获得土地后再联合轨道交通机构进行联合开发。该种方式在国内应用较少，具有一定的特殊性。其中，最为典型的案例为上海轨道交通9号线打浦路站的日月光中心广场案例。2003年，该地块作为新一轮旧区改造项目出让给台湾日月光集团进行开发建设。但后来，轨道交通9号线须从地块中间穿越，为减少轨道交通线路对地块开发量的影响，日月光集团提出结合轨道交通站点进行开发建设。因此，日月光中心广场实际上是由开发商获得土地后，联合轨道交通机构进行的联合开发。

4. 方式四：由轨道交通机构与其他主体联合获取土地进行开发

轨道交通机构与其他主体联合形成联合体获取土地使用权，获取方式有两种，协议出让方式或“招拍挂”方式。其中，其他主体有三种：政府背景国资公司；房地产开发商；投资发展商。

（1）与政府背景国资公司合作。上海在2014年4月11日《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》中明确鼓励轨道交通建设主体与相关市、区（县）国资公司组成联合体，对轨道交通车站地区进行综合开发利用。由轨道交通建设主体与相关市、区（县）国资公司组成联合体获取土地的可采用协议的方式，但土地使用权不允许转让。地价按规划建轨道交通前的地价评估收取。

（2） 与房地产开发商合作。深圳地铁老街站上盖物业开发：由深圳市地铁有限公司（甲方）和深圳市远为实业公司（乙方）形成联合体深圳市地铁远为房地产开发有限公司进行合作开发（股权认购比例：甲方占60%的股份，乙方占40%的股份），以协议方式获取土地使用权。

（3） 与投资发展商合作。比如，深圳中信地铁商场，由深圳市中信城市广场投资有限公司与深圳市地铁有限公司形成联合体，通过协议方式获得土地，进行地下商业开发。

表9-2按照土地“招拍挂”制度实施前后的联合开发实施方式及土地出让操作方式进行了划分。由此可见，土地“招拍挂”制度实施之后，联合开发土地出让方式更多采用的是通过添加限制性条件的方式使轨道交通机构成为相关主体。

表9-2　不同土地出让制度下的联合开发实施方式