轨道交通联合开发机制研究：探索土地储备机制

9.3.2.1 深圳市联合开发土地储备制度创新

深圳市联合开发土地储备采用的办法是根据土地利用总体规划及轨道交通规划等相关规划内容，由政府土地储备机构对轨道交通沿线一定范围内的土地进行储备，形成专项土地储备。之后，由规划管理部门结合轨道交通线路走向及站点分布等条件，对沿线用地进行详细规划。待联合开发项目确定后，政府将储备用地“打包”（即与轨道交通工程捆绑在一起）出让给联合开发公司。公司获得政府授予的沿线地块的开发权后，在服从国家土地管理有关法规的前提下，通过土地拍卖和挂牌等方式公开招募有实力、有经验的开发商作为合作伙伴，结合轨道交通建设同步实施沿线土地开发。联合开发土地储备制度下的土地取得流程如图9-11所示[102]。

图9-11　联合开发土地储备制度下的土地取得流程

图9-12　土地“招拍挂”政策下的土地交易主体

当前土地“招拍挂”政策中的土地交易主体是政府以及由轨道交通机构和开发商形成的竞争实体（图9-12）[102]。显然，轨道交通机构不具备取得沿线土地开发权的优势。在联合开发土地储备制度中，通过对轨道交通机构和开发商的性质与特征进行深入解析，对二者的定位有了更准确的认识。轨道交通产品的准公共性表明了轨道交通机构的社会公益属性，它与政府在一定程度上具有相同的价值取向，而与单纯追求经济利益的开发商存在本质的区别。因此，土地交易主体自然形成以政府和轨道交通机构组织而成的联合开发公司与开发商两个阵营（图9-13），这样的交易关系更有利于实现土地价值的最大化与社会效益的最优化。

图9-13　联合开发土地储备制度下的土地交易主体

深圳联合开发土地储备制度的确立，为联合开发提供权属单一、条件良好的土地资源，并赋予联合开发公司优先享有沿线土地的开发权，使其能够在开发过程中对轨道交通建设与沿线土地利用进行统筹考虑，达成二者的有机结合与互动发展。同时，轨道交通机构能够直接获得土地的增值收益，并将该收益纳入轨道交通建设的投融资中，形成“土地储备—增值收益—轨道建设”的良性循环[176]，从根本上解决外部效益流失的问题，确保轨道交通建设资金的稳定来源，并有利于建立长效和良性的轨道交通投融资机制，真正解决政府财政问题。此外，通过建立联合开发土地储备制度，还能引导城市功能的合理开发并优化城市结构，以及有效避免开发中土地所有权零碎、不集中等问题。(www.xing528.com)

9.3.2.2 广州市轨道交通沿线土地储备规划编制

广州市根据自身建设的特点，于2005年8月开始组织编制广州市轨道交通九条线路的沿线土地储备规划——《广州市近期轨道交通沿线土地储备规划》。该规划主要依据广州轨道交通线网规划情况划定储备用地范围，超前进行规划控制，具体流程如图9-14所示[177]。

首先，储备规划将站点周边地区的居住用地、行政办公用地、商业金融业用地、文化娱乐用地、工业用地、物流用地逐一进行建设用地规划许可、规划报建、用地通知书、用地批准书等行政许可情况核实。在排除土地使用权已经出让的土地、近期无法收回土地使用权的土地等要素基础上，得到近期可储备地块范围，包括土地使用权尚未出让的土地、近期内可以收回土地使用权的土地等。其次，在综合考虑可储备地块范围涉及控制性详细规划编制情况、轨道交通建设时序、城市建设先后时序、地块自身条件、土地权属状况、储备实施难易程度等因素的基础之上，“土地储备规划”确定初步储备时序，为政府提供行动计划。再次，在划定的可储备地块的基础上，“土地储备规划”进行逐一编码并制定图则，以便进行土地储备的开展和规划控制。图则的内容主要包括：地块编码、用地范围、坐标、现状概况、用地面积、地块的主要规划控制要求（用地性质、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、配套设施等）。“土地储备规划”作为一种新型的规划项目，带着强烈的政府导向意图，它的编制为轨道交通沿线土地的协调开发建设提出了规划指引，为下一步轨道沿线地区规划的编制或修编提供了良好的指导意义。[178]

9.3.2.3 南京市成立专门轨道交通土地储备机构

图9-14　广州轨道交通沿线土地储备核查工作流程

南京市政府于2007年为包括南京市地下铁道有限责任公司在内的七大平台（均为公共事业类的企事业单位）设立土地储备分中心。为这些平台进行土地储备，以支持其事业的发展。不久后，南京市土地储备中心地铁土地储备分中心（以下简称地铁土地储备分中心）正式成立。它作为地铁指挥部的直属事业单位，为独立法人；人事、财务则由指挥部统一管理；业务上接受市土地储备中心指导。地铁土地储备分中心按照市政府要求，结合南京地铁工作实际，在与城市轨道交通相关联的范围内，对配套的经营性土地实施储备运作。地铁土地储备分中心可以按现行土地出让金管理要求，与市土地储备中心联合向财政部门申请土地出让金返还。此外，南京市土地储备规划针对轨道交通沿线地块统一编制轨道交通土地储备专项规划，对站点周边土地的储备数量及空间分布进行规划。南京市轨道交通建设资金通过市政府划定的专项储备土地先期向银行贷款，后期通过逐步运作上市实现还本付息。以南京市土地储备中心地铁分中心作为融资运作平台，前期通过收储了青龙片区、南大浦口等储备土地，并成功运作上市了所街兴隆陶瓷城、集庆路1号、南木、南大一期、南延线停车场等地块，累计土地出让总收益（含成本）达到了50多亿元，为地铁建设还本付息做出重要贡献。

9.3.2.4 武汉地铁集团储备开发

武汉市在《中共武汉市委、武汉市人民政府关于加快轨道交通建设发展的若干意见》中，提出加强轨道交通沿线及站点周边土地的规划控制，并对紧密联系轨道交通的站点用地、上盖物业、配套设施用地及其他用途的混合用地提出了不同的供地方案。武汉市也提出通过土地储备和开发来筹措轨道交通建设资金的思路。按照“轨道+物业”思路，制订详细的轨道交通沿线土地储备计划，通过轨道交通站点及沿线土地储备与综合开发来筹措建设资金。根据规划，对轨道交通沿线特别是轨道交通站点及站点周边500 m范围内的土地，能够储备的都要进行储备。武汉市轨道交通沿线地块由武汉土地储备中心授权，委托武汉地铁集团进行储备开发，除去相关税费，所得收益均返还地铁集团，用于轨道交通建设。