土地储备政策法规背景与实施机制研究

9.3.1.1 国家层面的土地储备管理办法

为保证土地资源的高效集约利用，促进社会经济的持续稳定发展，2001年4月国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）[174]，标志着土地储备制度开始在我国全面推行。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行印发了《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）[175]，利用部门规章的形式进一步完善了土地储备制度。该办法以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的，从储备计划、范围、程序、开发、供应、资金等方面，对土地储备制度做了系统性规定。其中“第二条 本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”“第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”明确规定了土地储备的职能及实施机构。

9.3.1.2 地方层面的土地储备规定(www.xing528.com)

在依据国家的部门规章《土地储备管理办法》的基础上，在地方相关条例及办法中仍可对轨道交通沿线的土地储备进行规定。不同城市有不同的操作办法，各城市总体上均已意识到对轨道交通沿线土地进行储备的重要性。深圳、广州、南京、武汉等城市均已在土地储备制度的完善上为联合开发提供制度保障。具体而言，这些城市分别在土地储备规划编制、土地储备机构调整等方面予以综合考虑轨道交通与土地利用的联合开发。

事实上，我国国家层面针对城市轨道交通进行土地储备的相关法律规范尚不健全，只有少量关于土地储备制度的法律法规。各地方政府在利用土地储备进行融资时，大部分都是根据地方实际情况和操作经验进行管理实施的，缺乏强制性的法律和合理性的规范。通过完善轨道交通联合开发来进行融资的法律规范，可以统一不同城市土地储备融资模式的资金来源和操作方法等，也可以协调各部门之间的关系。