香港综合发展区案例借鉴：轨道交通联合开发实施机制研究成果

香港在总体区划规划中，确立了“综合发展区”及其特征和实施审批机制，专门对全市的“综合发展区”提出综合部署。综合发展区的划定旨在对于居住或商业用途的综合性开发与再开发，为地区提供公共空间以及其他支持设施，区划目的在于促进对于开发混合、规模、设计以及开发结果的合理规划控制，处理各种环境、交通、基础设施以及其他方面的限制。此外，香港对于“综合发展区”的开发有一套完整的相关机制和技术规范保障，必须提出一份详尽的“总纲发展蓝图”。其内容除了常规的规划要求外，还需要1个方案，3个评估报告。总纲发展蓝图的各方面内容最终也会通过《批地条款》和《建筑管理条例》进行落实，并直接体现在轨道交通基地的综合利用之中。香港综合发展区审批流程如图8-10所示。

图8-10　香港综合发展区审批流程图

（1） 设置综合发展区，给予地铁物业发展弹性。香港地铁相关的规划编制主要包括两部分：① 政府层面的规划控制体系：在香港城市规划体系——土地分区计划大纲图、法定图则中，对于轨道交通沿线土地利用均结合轨道交通车站及其附属设施用地在规划上设置CDA，为轨道交通周边土地的混合、高密度使用创造条件，为地铁物业整合沿线地区发展提供便利。事实上，CDA最初是港府为鼓励发展商参与旧城市区重建而提出的一种具有鼓励和优惠性的政策区划，将这个政策移植到地铁物业开发上，也就表明香港政府认识到地铁建设为己任，应有尽可能特别的政策支持。香港政府在保证整个地区协调发展的基础上，可以在城市规划体制上充分为地铁物业发展提供支持，使得地铁公司能够通过主导站点周边地区规划，统筹商业、居住、办公等的高强度土地混合使用以吸引、集聚客流，同时为更多市民提供交通便利，引导城市人口疏解，进而提升轨道交通建设和运营的整体效益。② 地铁公司的具体线路规划：香港地铁公司拥有线路规划权，地铁公司可以和政府共同研究规划线路，并磋商任何与车站有关的开发机会。地铁公司编拟开发土地总纲发展蓝图（其规划设计条件可以根据市场规律进行适当修订）。政府认可总纲发展蓝图后，地铁公司通过招标邀请开发商进行合作开发，按合作条件分配利益（一般由合作开发商承担全部开发资金，并负责补地价）。香港地铁公司非常重视公司规划能力的发展。2000年，地铁公司专门成立城市规划部门以研究符合企业财务目标的土地开发战略，同时加强站区环境。研究表明，每平方米高品质的步行环境设计都可以为“轨道+物业”项目增加财务回报[153]。在物业开发部门下专设了城市规划部门，从地铁的选线到站点周边大片土地的区域规划以及具体项目的规划，地铁公司全程参与，使得沿线土地开发与地铁建设协调的主动权全在地铁公司的掌握之中。地铁公司可以根据地铁的建设进程与市场条件，决定土地用途及招标时间，从而优化城市结构并把握合理的开发建设时机。此外，地铁公司还主动研究地铁和建筑物的协调配合方案，以便在设计阶段能够配合联合开发要求，促进项目的有效实施。(www.xing528.com)

（2） 规划管理层面，妥善结合交通与土地利用规划。《香港法例》第131章《城市规划条例》旨在就规划和管制土地的使用和发展以及就有关事宜制订条文，以期促进社区的卫生、安全、便利及一般福利和改善环境。根据《城市规划条例》（第4条）[154]，发展蓝图中需画出综合发展区；规划委员会可向行政长官会同行政会议建议收回对在草图或核准图或核准的总纲发展蓝图上所示地区的布局设计造成干扰的土地。同时，这类为了避免该等妨碍而做出的土地收回须作为《收回土地条例》（第124章）[155]所指的为公共用途而做出的收回。另外，规划层面也支持妨碍综合发展区的土地收回。政府规划鼓励位于车站周边地块的高密度发展。其中，专项条例中的《建筑物条例》（香港法例第123章）[156]和《建筑物（规划）规例》（香港法例第123F章）[157]规定了车站周边各类用地的容积率和覆盖率。在《香港规划标准与准则》[158]第二章住宅发展密度中对容积率有专门规定；此外，该准则第八章内部运输设施中，明确将“更妥善结合运输与土地用途规划”作为政策目标策略的第一条。并提出这些目标及措施的详细内容。“更妥善结合运输与土地用途规划”目标包括：政府充分了解土地用途规划与运输规划互为影响的关系；更妥善结合土地用途规划与运输规划，可减少市民对道路交通的需求，从而舒缓运输系统所承受的压力，减少对环境所造成的不良影响；同时亦可避免某些土地用途与运输活动引起的冲突。在这个目标下会采取的措施包括：① 在铁路车站及主要公共交通交汇处沿线地区进行更多密集发展以及提供大型就业中心，方便市民步行前往。② 在土地用途规划的最初阶段提供综合的分层行人通道系统，并尽可能在规划大纲/发展规范及土地契约中明确有关规定，以鼓励市民安步当车、减少短途使用汽车及促进交通安全。③ 把一些选定的道路划为行人专用区，方便行人流动。

在香港的法定图则中，将不同规划区内的土地划作不同地带。其中也划定了综合发展区，使轨道交通沿线地区享有一定的优惠政策，为联合开发的发展提供了良好的社会环境。CDA划定的最初设立目标是促使市区重建及重整土地用途，综合发展区和其他地带不同，所有发展需要做出规划申请及递交总纲发展蓝图，获得城市规划委员会批准后才可以进行发展。另一个和其他地带不同的地方是，整个综合发展区地带内的土地必须一并发展，善用土地的发展潜力。此地带土地用途多数以住宅或商业发展为主，而发展区内也会一同提供政府、机构或社区设施、运输及公共交通设施和休憩用地。该地带发展完成后，将会根据已发展用途，改划为“住宅甲类地带”或“商业地带”等。其中，“住宅甲类地带”主要是用作高密度的住宅发展，这些地带内住宅发展通常都享有所在分区的最高容积率。“商业地带”主要用作商业发展，通常为上面中心以及地区的商业及购物中心。土地的主要用途为办公、商店、服务行业、娱乐场所、食肆及酒店。[159]

借鉴香港经验，对于轨道交通沿线地区可以划定专门的“轨道交通综合发展区”，作为城市规划实施管理的特定浮动区，强调一套整体开发的规划管理技术：一方面对“轨道交通综合发展区”进行整体规划，提出开发目标、设计导则及实施策略；另一方面专门成立相关部门对“轨道交通综合发展区”进行规划行政管理。