轨道交通规划与土地利用规划的衔接研究

问题一：在城市总体规划中，注重轨道交通建设规模

目前，国内城市轨道交通规划是作为城市总体规划中城市交通规划专项中的一项内容。《城市规划编制办法》[139]规定：“城市总体规划应当明确各专项规划的原则，包括综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划”。城市轨道交通规划的内容，以原则要求和战略规划为主，通过对轨道交通网络的布局、站点与重要设施的选址、轨道交通政策的制定等，将城市总体规划的目标和原则在城市轨道交通建设中体现出来，并通过轨道交通的规划促进总体规划的部署落实。城市总体规划中的轨道交通规划，主要包括轨道交通远景设想、总体规划期限内的轨道交通建设目标和近期规划期限内的轨道交通建设目标，以及轨道交通的类型选择、建设规模与线网规划的原则。总体而言，从内容上来看城市总体规划中轨道交通专项规划一般主要指轨道交通线网规划，也包含了轨道交通发展战略及轨道交通建设规划的相关内容。

以《上海市城市总体规划》（1999—2020年）[143]为例，其中第六章的市域交通规划中，从第二十八条到第三十四条，包括市域交通规划原则与目标、轨道交通、道路、越江交通、客运交通、静态交通、城市交通政策共七条。其中，第二十九条轨道交通部分，主要是轨道交通系统规划，除原则性要求和发展目标外，包括了市域轨道交通系统和轨道交通线路两块内容。在第十三章近期建设规划中的第八十条综合交通中，提出基本建成市域综合交通网络和立体交通框架，并提出轨道交通建设的近期目标：“（2） 建成地铁M4线（明珠线二期）、R1线北延伸（地铁1号线北延伸）、R2线西延伸（地铁2号线西延伸），形成“环加十字形”的轨道交通骨干网络。建成地铁M8线（杨浦线）、市域R1线南延伸（莘闵线）和T线（龙阳路—浦东国际机场磁悬浮线）。建设地铁M3北延伸、地铁M7线、轻轨L4线、市域R4线。”。根据《上海市城市总体规划（1999—2020年）中、近期建设行动计划》[144]，综合交通中的轨道交通实施目标为：2007年，基本形成中心城与重点发展城镇之间的轨道交通联系。全市轨道交通网络规模达到250 km（中心城200 km）；2010年，达到400 km（中心城300 km）以上。主要任务为：发挥轨道交通对优化城市空间布局的导向、调控作用，优先建设中心城与郊区重点城镇间的轨道交通。建成中心城区轨道交通基本网络。加强城市副中心、黄浦江两岸和2010年上海世博会地区的集疏运轨道交通建设。

由此可见，上海1999—2020年的总体规划中对于轨道交通的规划仍然注重于轨道交通建设量上的推动，主要衡量标准集中体现在网络规模上，而未对上海中心城区轨道交通与城市公共活动中心体系耦合[145]关系予以进一步关注，如滨江地区开发缺乏轨道支撑。

问题二：在轨道交通规划层面，重视用地范围控制，忽视综合协调

对应城市总体规划，轨道交通规划层面主要涉及轨道交通发展战略、轨道交通线网规划和轨道交通建设规划方面的主要内容。其中，轨道交通线网规划起到核心作用，并纳入城市总体规划文本中，并通过审批而赋予法律效力。线网规划是轨道交通工程项目建设报审、立项的必要条件，是线路设计的主要依据；是确定轨道交通建设规模、修建顺序和编制轨道交通近期建设规划的依据；是确定线网结构、换乘车站和换乘形式的基本依据；是轨道交通工程建设用地规划控制的重要依据；影响着城市结构和城市形态与功能，对城市土地的发展有强大的刺激作用。

根据《城市轨道交通线网规划标准》（GB/T 50546—2018），轨道交通线网规划应以城市总体规划为依据，符合城市综合交通体系规划，宜与城市总体规划同步开展。轨道交通线网规划主要是确定城市轨道交通线网的规模和布局，并相应地提出城市轨道交通设施用地的规划控制要求。其中，线网层面用地控制的主要任务是对城市轨道交通设施用地提出规划控制原则与要求，通过预留与控制设施用地，为城市轨道交通建设提供用地条件，主要包括线路、车站和车辆基地。其中，用地控制主要是根据《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104—2008）确定轨道交通控制保护地界。在规划控制保护地界内，限制新建各种大型建筑、地下构筑物，或穿越轨道交通建筑结构下方。必要时须制定预留和保护措施，确保轨道交通结构稳定和运营安全。若需开展工程建设，需经工程实施方案研究论证，征得轨道交通主管部门同意后，可依法办理有关许可手续。由此可见，该层面用地控制规划的内容和深度仅作为工程建设范围的控制，缺乏对轨道交通和土地利用经济性的考量，而不作为城市规划管理的依据。

以上海轨道交通线网规划为例，上海的轨道交通网络规划共经历了四次调整。第一次：1983年，随着上海市城市总体规划的完成，提出了第一个总规模为176 km的地铁系统规划；第二次：1992年，伴随浦东的开发建设，轨道交通的走向和网络随之进行了一系列调整；第三次：1996年，城市总体规划对轨道交通规划再次做了补充和完善，形成由11条地铁线、7条轻轨线组成的总长471 km的轨道交通网络；第四次：20世纪末，上海开展了新一轮的轨道交通规划研究工作，通过国际方案征集，确定了由市域R线（快速轨道线）、市区M线（地铁线）和市区L线（轻轨）组成的轨道交通网络，即国家发改委于2005年7月批复的上海轨道交通基本网络[146]。尽管为了适应上海城市规模不断扩大、郊区新城（如临港新城、嘉定新城、罗店新城等）建设日益加快的特点，在缓解市区交通紧张，体现服务于城市发展的模式基础上，将公共交通导向的城市发展模式（TOD）作为上海轨道交通网络规划的新理念正在探讨与实施过程中，但仍未能真正体现在轨道交通线网规划之中，在上海城市总体规划层面未予以真正纳入，即未能纳入城市总体规划的文本之中，因此不具有法律效力。事实上，在线网规划确定之后，在城市总体规划下一层次的详细规划中，也仅仅落实了线路、车站及其轨道交通控制保护地界的具体范围，而未对地块开发的影响予以综合考虑。

对策一：城市总体规划编制层面的优化策略(www.xing528.com)

根据《城市规划编制办法》，城市总体规划层面对于促进轨道交通和沿线土地联合开发而言，轨道交通规划与城市规划的衔接内容主要可以体现在：① 城市空间布局及发展交通战略制定；② 城市建设用地中的土地使用强度管制区划和相应控制指标等；③ 城市基础设施中具体的城市轨道交通网络、交通枢纽布局等方面（图8-6）。事实上，为促进大城市轨道交通与土地利用的协调发展，要充分考虑到轨道交通与城市公共活动中心的空间耦合关系，具体表现在以下内容中：

图8-6　城市总体规划编制层面优化策略示意

（1） 在总体规划纲要中：① 在确定城市空间布局和结构中，聚焦轨道交通站点与城市空间发展的协调模式，将轨道交通网络作为确定城市空间布局及结构的重要因素之一，从而科学地确定城市发展轴线和空间节点。② 在交通发展战略中，明确将加强轨道交通与城市空间和用地的协调发展作为一项重要发展战略，把加强轨道交通沿线的土地使用规划研究，强化功能复合、用地混合，强化围绕轨道交通枢纽、站点引导土地集聚开发的要求提高到总体发展战略的高度。

（2） 在总体规划强制性内容中：① 在轨道交通走廊沿线一定范围及交通枢纽地区划定为TOD发展走廊和空间节点，并在具体建设用地土地使用强度管制中，明确提出TOD发展原则，要求轨道交通沿线一定范围内用地允许高容积开发（包括建设用地面积、容积率、人口容量等方面）。② TOD发展走廊确定后，根据所属区位的不同，可予以差别化控制。根据站点条件，选择性地推进站点综合体建设。整合交通枢纽、商业、商务、服务等多种功能，集中体现TOD模式的核心优势。比如：以上海国际化大都市为例，其中心城范围内，距离轨道车站15 min内步行可达范围为集中重点开发区域；近郊地区严格按照轨道交通站点1 km左右范围进行高容积土地开发；新市镇（组团）高密度高容积的重点开发半径限制在轨道线路两侧500～600 m范围，特别是与地面、地下人行、自行车、公交网络的协调。

对策二：轨道交通建设体系中的优化策略

在轨道交通发展战略、线网规划及建设规划层面：① 把促进轨道交通规划与土地利用开发相结合，促进轨道交通与城市空间二者之间相辅相成，协调发展，将落实TOD开发理念和发展策略作为城市轨道交通功能定位与发展目标之一。② 针对轨道交通线网规划层面的用地控制须在规划上全面考虑。不仅局限于规划控制保护地界工程建设范围的控制，而是与城市总体规划中的相关土地使用强度管制范围一致，或在控制保护工程建设范围的同时考虑轨道交通沿线和枢纽节点的土地使用强度管制范围。③ 统筹考虑车辆基地用地控制，车辆基地用地面积大、占地多，出于对土地集约、节约利用的角度出让，予以车辆基地用地进行多功能开发。