城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一[139]。任何一个国家或地区都有自己的城市规划体系，这是进行城市开发和建设的基础。城市规划体系包括三方面的内容：规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。城市规划体系构成了开展城市开发和建设的制度框架和组织结构。轨道交通联合开发是一种城市开发和建设行为，仍属城市规划调控范畴。为轨道交通联合开发实施创造外部规划政策环境，需从城市规划体系完善着手。
（1） 从规划法规体系上看，指导城市开发活动实施的主要包括国家、地方及相关部门的城市规划、相关的法律规范以及具有法律效力的城市规划文本[140]，在我国主要是指城市总体规划文本和详细规划文本。其中，城市详细规划的实施主要是通过法律赋予规划行政部门进行城市规划管理的权力来完成的，管理的依据是详细规划文本。轨道交通规划法规体系中对于国家和地方以轨道交通规划为核心的基本法还不存在，轨道交通规划体系中主要为一些技术性的行业标准，如《城市轨道交通线网规划标准》（GB/T 50546—2018）[141]、《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104—2008）[142]等。目前，轨道交通相关规划体系缺少系统完整的构建。从城市规划层面来看，促进轨道交通与土地利用的综合开发，为轨道交通联合开发实施创造条件，需要在宏观层面和中观层面的开发控制要素中予以纳入，并从城市总体规划和城市详细规划两个层面确认其法律地位。比如：在城市总体规划层面将TOD开发理念作为城市的发展战略，划定开发走廊、空间节点等重要内容；再通过城市详细规划层面，将总体规划层面确定的内容转换为地块开发控制指标进行管理实施。
图8-3 轨道交通综合开发现行制度梳理
（2） 从规划行政体系上看，我国规划行政体系由不同层次的城市规划行政主管部门组成，包括国家城市规划行政主管部门，省、自治区、直辖市城市规划行政主管部门以及城市的城市规划行政主管部门。各级城市规划行政主管部门分别对各自行政辖区的城市规划工作依法进行管理。在轨道交通规划行政体系中，主要为轨道交通行政主管部门，但其不负责轨道交通用地规划，而只负责对轨道交通建设进行管理。由于轨道交通联合开发活动属于城市开发建设活动，需要依据规划文本进行开发建设，因此，轨道交通沿线地块开发控制管理仍由城市规划行政主管部门行使，并征求轨道交通行政主管部门的意见，依靠规划行政行使开发控制权。
（3） 从规划运作体系上看，可以分为规划编制与规划实施两个阶段。我国在进行规划实施的时候，是依靠规划行政行使开发控制权，而依据则是规划编制成果。在规划运作体系中，为轨道交通联合开发实施创造条件是需要对城市轨道交通和土地利用进行整体构思与统筹安排，注重轨道交通规划与城市规划之间的衔接与协调，将轨道交通联合开发规划纳入城市规划体系中。其中，规划编制管理，由规划行政主管部门和轨道交通管理部门共同组织编制；规划实施管理，由城市规划管理部门听取轨道交通部门意见，依靠规划行政行使开发控制权。图8-4为城市规划体系和轨道交通建设体系对于促进轨道交通联合开发实施进行的相关完善框架性示意图。具体可从城市总体规划层面、城市详细规划层面及站点周边的设计引导予以细化研究。图8-5为基于联合开发实施的规划管理框架。在总体规划、控制性详细规划及修建性详细规划层面加强对轨道交通沿线和站点的编制管理；在项目管理层面，则专门进行站点地区联合开发项目建筑设计。(www.xing528.com)
图8-4 基于轨道交通与土地利用相结合的城市规划体系框架
图8-5 基于联合开发实施的规划管理框架
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