轨道交通联合开发实施研究成果

从国内外发达城市和地区的案例以及国内的几个城市联合开发案例来看，事实上，联合开发的实施程度仍存在差异。比如香港的“轨道+物业”模式，从联合开发“三要素”来看，开发实施主体由政府支持下的轨道交通机构与开发商联合开发；资金关系上则由轨道交通机构与开发商共同投资建设，共同承担；空间上则为完全的站体上盖空间。而美国的华盛顿康乃狄克大道1101号案例，在空间关系上只涉及出入口的联合设置。由此可见，联合开发的实施程度会有所差异。

此外，结合现阶段我国在联合开发实施中上海、深圳等城市的主要案例，根据联合开发中主体联合要素、资金联合要素、空间联合要素的程度，也可以将国内城市轨道交通联合开发实施的联合程度予以初步划分。

1. A模式——政府背景下轨道交通机构主导的联合开发

结合上海案例可以将A模式进一步划分为自建式（A1模式）与合建式（A2模式）。

（1） 从主体联合要素上来看，在自建式模式下，完全由轨道交通机构进行开发建设。对于轨道交通机构而言，获得了一定的房地产开发收益，较好地体现了外部效益内部化的联合开发实施目标。但这也对轨道交通机构的经济实力和开发能力提出了很高的要求，换言之，轨道交通机构承担了较大的风险。在合建式模式下，由轨道交通机构和开发商共同承担开发建设，建成后由轨道交通机构管理运营，轨道交通机构通过楼宇的出租获得房地产开发的收益。

（2） 从空间联合要素上来看，A模式下，无论自建式还是合建式的轨道交通站点实施上盖开发，轨道交通站点空间要素均得到了相对充分的利用。可以说，A模式在空间要素上是实现了完全联合即空间上实现了集约利用。

（3） 从资金联合要素上来看，在自建式模式下，完全由轨道交通机构出资，未能实现投融资的联合；在合建式模式下，由轨道交通机构和国企共同出资建设，一定程度上实现了资金要素的联合，但未成立联合开发项目公司。

综上所述，A模式在一定程度上实现了外部效益内部化的实施目标，但没有实现完全的风险共担、利益共享。其中，自建式也存在对联合开发定义的匹配程度。在自建式模式下，由有着政府背景的轨道交通机构进行开发，并没有实现公私部门的合作。此外，该模式在后续实际操作中，也存在着政策障碍，主要是在土地获取方式上，A模式是由政府将轨道交通沿线土地以划拨或协议的方式给予轨道交通机构，再由轨道交通机构组织统一实施联合开发。但此模式在现行的土地“招拍挂”政策下，已无法实施。

2. B模式——开发商或政府主导下进行的联合开发

此模式为由开发商代建站体或连通道、出入口，可根据代建程度将其分为完全代建式（B1模式）和部分代建式（B2模式）。

（1） 从主体联合要素上来看，B模式下，轨道交通机构未能更多参与，而更多的是政府与开发商之间的协商与交易。其中，完全代建式最为典型的是上海的日月光城市综合体案例，由日月光集团对站体进行代建。风险由开发商完全承担，收益则由轨道交通机构及开发商共同获取。因此，该模式对于开发商而言承担了较多的风险。部分代建式则由开发商代建出入口、连通道等，对于可开发地块则由政府将相关要求拟入土地出入合同中。从主体联合程度上来看，在部分代建式下，开发商承担了联合开发的部分风险和收益。

（2） 从空间联合要素上来看，完全代建式的日月光中心广场案例中，实现了站点空间的充分利用，因此，空间上实现了完全联合。而部分代建式则仅代建了连通道和出入口等，对于空间联合开发的作用不大。

（3） 从资金联合要素上来看，完全代建式由开发商承担大部分土建的费用及风险。而对于轨道交通机构来说，该站体的土建费用无须它承担，且能获得更多的人流，实现了外部效益内部化目标。在该模式下，项目公司均由开发商单独成立，轨道交通机构未参与项目公司。

由于日月光中心广场这一城市综合体的成功具有一定的偶然性，恰好该地块开发商为台湾开发商，具有一定的联合开发经验，因此提出了联合开发方案，代建了轨道交通站体，承担了站体的土建费用，最终使项目得以实施。完全代建式乃“一事一议”的实施，对于开发商的要求比较高，且开发商承担了较大风险。此外，由于强势市场需求也是该案例成功的重要原因。部分代建式在实际应用中比较普遍，但该模式属于联合开发初级阶段，对于空间联合的作用发挥不大。

3. C模式——特许经营模式（或项目公司模式）(www.xing528.com)

C模式也就是较为成功的香港模式。香港模式可以说是特许经营模式中的特殊情况，香港法律赋予了港铁公司一定的专营权。特许经营模式可以分为两种模式，一种为典型的联合开发模式，即拿地后再联合的C1模式。具体操作上，由轨道交通机构（或项目公司）获得土地后再联合开发商成立项目公司进行联合开发，主要案例为深圳前海湾车辆段上盖开发模式。另一种为上海的徐泾地铁车辆段上盖开发模式，即先联合后拿地的C2模式。具体操作上，由轨道交通机构与市、区（县）国资公司联合成立项目公司，再通过“招拍挂”获得土地，进行联合开发。从实施主体上来看，无论是先联合后开发，还是拿地后再联合均为合建式。

（1） 从主体联合要素上来看，C模式下，政府将特许经营的权利给予一般由轨道交通机构组成的项目公司。轨道交通机构与开发商共同进行站体空间的开发，即这是一项公私部门合作进行的开发活动。

（2） 从空间联合要素上来看，C模式下，由轨道交通机构组成的特许经营公司组织进行统一的开发，实现了规划、建设、运营的一体化，可以实现空间上的充分利用。

（3） 从资金联合要素上来看，C模式下，由轨道交通机构与开发商组成特许经营公司或项目公司，进行整体投融资考虑，实现了风险共担、利益共享。因此，该模式下可以实现资金的较好结合和充分利用。

无论是深圳模式还是上海模式，政府一般采用带限制条件的土地出让方式，将土地出让给轨道交通机构。因此，该模式均存在对土地出让“公平性”的质疑，包括香港模式，自从香港地铁公司私有化后也遭到了类似质疑。质疑者认为，地铁公司以补地价的形式而不是通过公平及公开的竞标过程获得土地，地价无法遵循价高者得的原则。同时，质疑者还认为，由于土地资源属公共财产，这种土地优惠政策等同于以公共资源补贴私人投资者，特别是地铁公司私有化后。[77]

表5-7　轨道交通联合开发案例主体、空间、资金要素分析

综上，本文将联合开发实施程度做以下划分，主体联合程度划分为：开发商和轨道交通机构联合建设则为完全主体联合开发（合建式），代建式及轨道交通机构自行开发（自建式）为部分主体联合开发。空间联合程度划分为：站点式联合开发为完全空间联合开发；周边式联合开发则为部分空间联合开发。资金联合程度划分为：以具体项目公司的组成方式划分。由轨道交通机构和开发商共同组成项目公司进行开发的为完全资金联合开发；由轨道交通机构或开发商独立组成项目公司进行开发则为部分资金联合开发。轨道交通联合开发案例主体、空间、资金要素分析见表5-7。当三项要素均为完全联合开发关系，则联合开发实施程度为完全联合开发；当其中任一要素未能达到完全联合开发关系，则联合开发实施程度为部分联合开发（表5-8）。

表5-8　轨道交通联合开发案例联合开发程度分析

从联合开发的相关定义来看，只有完全联合开发模式才能较好地匹配联合开发定义要素（图5-19）：① 实现了公私部门的良好合作，政府授权，轨道交通机构及开发商合作开发；② 实现了站体空间及周边用地的充分集约利用；③ 成立了项目公司，进行整体的投融资考虑，形成利益共享、风险共担。根据上述案例，从主体联合、空间联合与资金联合“三要素”来看联合开发的实施程度。香港模式较好地实现了“三要素”的联合，可作为完全的联合开发。而目前，从国内联合开发实例来看，实现完全联合开发仍存在政策性障碍。本章主要从主体联合方面予以分析，具体其空间关系如何、资金关系如何，以及涉及哪些相关政策法规，后文将继续予以细化分析。

图5-19　轨道交通联合开发实施程度示意

总体而言，从国内城市实践案例来看，一方面，国内城市在联合开发模式探索中主要还是零星站点、“一事一议”的尝试，故更多的是部分联合开发模式，与完全联合开发仍有差距，且尚未能形成完全联合开发模式的实施。另一方面，仅在公私部门之间形成良好的合作关系仍不能促进联合开发的实施，联合开发机制的建立仍需外部政策环境予以进一步优化，而国内城市尚未形成完善的实施运作机制。