轨道交通联合开发实施机制研究结果

5.2.4.1 轨道交通联合开发的引入与实践

中国香港和中国台北是我国进行轨道交通联合开发实践较早也较为成功的城市。之后，我国内地一些大城市也已开始尝试运用轨道交通联合开发的方法，试图通过公私合作，以土地开发收益来补偿城市轨道交通建设的巨额支出，但其利弊得失兼存。从国内其他城市轨道交通联合开发的实践来看，可以分为三个阶段：第一阶段，零星站体的探索；第二阶段，以“线”为单位实践；第三阶段，车辆段上盖开发。

1. 第一阶段：零星站体的探索

1990年3月7日国务院正式同意，上海地下铁道工程新龙华站（现上海南站）至上海新客站（现上海火车站）开工兴建。上海轨道交通1号线在1995年4月10日，全线（上海火车站—锦江乐园站）建成通车。其间，上海就开始尝试轨道交通建设与沿线物业开发的结合，上海轨道交通1号线在规划建设过程中，沿线规划了15项453 000 m2的物业[112]。上海市在零星站体的探索中最为典型的有以下三个案例：上海地铁公司独立开发的上海轨道交通1号线虹梅大厦、上海地铁公司尝试与市属国有房地产开发企业合作开发的轨道交通1号线雅州大厦以及台湾日月光集团主导开发的上海轨道交通9号线打浦路站日月光中心广场等。

由表5-3可以发现，上海轨道交通1号线沿线规划开发项目总量约为45万m2。事实上，在轨道交通1号线之后，上海市对于联合开发方式的探索就逐步减少，这与上海轨道交通投融资体制改革，简称“四分开”体制改革有一定的关系，后文将予以详述。

表5-3　上海轨道交通1号线沿线规划开发项目一览表

1） 上海轨道交通1号线锦江乐园站虹梅大厦案例

实施情况：上海地铁公司在施工建设轨道交通1号线的过程中，就开始尝试性地与地铁站出入口结合，在1号线的锦江乐园站自行开发了虹梅大厦的上盖物业。虹梅大厦位于梅陇镇，由地铁公司自行开发。建筑共9层，总投资额近1.5亿元。其中，一二层结合地铁站口由地铁建设资金完成。三至九层则以银行贷款来进行开发建设。虹梅大厦功能定位为综合性商务大厦，一层为地铁站出入口，剩余空间为零售商业，二至四层为餐饮，五至九层为写字楼。虹梅大厦由地铁公司自行开发上盖物业，从规划、设计、建设到运营管理均由地铁公司操作，做到了“四同步”。

特点分析：属单个站体的实施；由地铁公司自行进行设计和建设，未与房地产公司合作。后续运营管理由上海地铁公司下属的子公司上海地铁东方置业发展有限公司进行物业管理。

2） 上海轨道交通1号线新闸路站雅州大厦案例

实施情况：在上海轨道交通1号线建设中，上海地铁公司尝试与市属国有房地产开发企业合作开发物业。其一为结合轨道交通1号线的新闸路站开发的雅州大厦。雅州大厦为上海地铁公司与上海市政建设公司合作共同开发的物业。整个大厦于1995年开工，1996年竣工并投入运营。一、二层为商铺和酒店餐饮，三至八层为写字楼。雅州大厦是地铁公司与上海市政建设公司合作共同开发的上盖物业，在规划、设计、建设、运营管理等多方面，双方进行了合作。

特点分析：属单个站体的实施；由地铁公司与房地产公司合作开发；后续运营管理由上海地铁公司下属的子公司上海地铁东方置业发展有限公司进行物业管理。

3） 上海轨道交通9号线打浦路站日月光中心广场案例

实施情况：上海的日月光中心广场项目结合轨道交通9号线打浦桥站实施了轨道交通联合开发。该项目是目前上海单体商业面积最大、唯一与地铁“无缝衔接”的地铁上盖商业广场。日月光中心广场项目位于徐家汇路、瑞金二路交会处。南临徐家汇路，北至泰康路，西抵瑞金二路，基地东侧为数幢高层办公、住宅楼，原是卢湾打浦桥地区居住密度高、条件差的旧式里弄集中区域。2003年，该地块作为新一轮旧区改造项目出让给台湾日月光集团进行开发建设，当时项目建设规划已确定，地块的拆迁也在持续推进。正在这个时候，轨道交通9号线规划方案编制完成，明确9号线须从地块中间穿越，且为了迎办世博，建设时间异常紧张，地铁部门要求地块内立即腾出盾构端头井位置以便开始施工。当时摆在开发商面前的现实问题是，一旦地铁先期建设，地块将被划分为南北两部分，后期开发时还必须满足规划退界的要求，无疑给地块的规划设计、建设施工等带来巨大难度。根据初步估计，日月光中心广场项目如先建地铁，两侧分别退界50 m，项目建设用地面积将缩减至2万m2，比原规划范围的4.4万m2要减少2.4万m2。地铁规划必须服从，但卢湾区“寸土寸金”，如何发挥土地的最大效益？经开发商向政府部门积极争取，获得政府部门支持，允许其结合站体进行上盖开发。

图5-8　日月光中心广场车站及其上盖物业剖面示意图与功能划分

该项目地下部分有四层（图5-8），地下四层为轨道交通9号线打浦桥站的站台层；地下三层为机动车停车库（战时兼做六级人防）；地下二层为轨道交通9号线打浦桥站的站厅层及设备用房和商业，地下一层为商业用房及地下交通及货运区，地下一层夹层为自行车库。地下总建筑面积为129 908 m2。主体建筑为一幢140 m高的办公楼和两幢100 m高的公寓式办公楼，地上总建筑面积185 482.9 m2。由于轨道交通9号线经基地西南角45°斜穿基地，9号线打浦桥站车站主体、出入口及风井均设在基地内。方案的重点是如何将各个方向尤其是地铁的大量人流导向商场，并与商业布局完美结合。轨道交通9号线打浦桥站4个地面出入口，结合建筑主体分别设在徐家汇路、瑞金二路、泰康路上，并结合各个方向主要商业出入口布置，使其与主体建筑商业氛围融为一体，从而便于将来自各个方向的地面、地下人流引入商场。基地四周的城市道路及基地内的中央广场顺利地解决了整个交通流线与消防道路、消防登高场地的问题。2007年1月，项目地下部分与轨道交通站点同步开工，至此，前期的巨大挑战转化为项目推进的重大机遇。这一项目的实施，不仅改善了3 365户居民的民生问题，也为打浦桥地区的形态开发、功能提升和结构优化注入了强劲动力。

在联合开发的整个过程当中，为了防止权责的交叉，这个项目将各方权责做了完善的安排，如表5-4所列[88]。这个安排对以后的同类项目提供了较好的借鉴价值。在进行开发前，此项目工程既已规划好地铁运营公司的部分责任，这部分责任主要是站点内的运营管理。但是对于公用通道这部分的物业管理职责需要双方谈妥，并签好相关合同。在这部分合同中，轨道站点的产权和其上方的土地开发权归属方基本上是明确的，前者归中通地铁所有，而后者归开发商所有。

表5-4　日月光中心广场联合开发过程的权责划分

特点分析：属单个站体的实施；由地铁公司与房地产公司合作开发；是房地产开发商主导，政府支持下的联合开发；后续地铁部分运营管理由上海地铁公司下属的子公司上海地铁东方置业发展有限公司进行物业管理。

2. 第二阶段：以线为单位实践

国内城市除零星站点的实践外，部分城市也开始探索以线为单位考虑联合开发的实施，主要包括广州地铁1号线、深圳地铁4号线二期的相关实践。上海市主要为上海轨道交通11号线嘉定段——“站点综合体开发”模式。

1） 广州地铁1号线模式——效仿香港模式的联合开发

广州地铁1号线于1999年建成通车，是广州最早建成的轨道交通线路，也是国内第一条采用联合开发方式进行开发建设的城市轨道交通。广州地铁1号线全长18.5 km，总概算为127.15亿元，在广州市政府的直接领导下，采用了“政府主导，企业操作”的模式进行，即：由市政府组织清理土地和招商工作，负责落实地块开发商；市政府将沿线尚未划拨的土地全数划拨给地铁总公司；地铁总公司以合作一方的身份具体落实提供土地使用权、拆迁安置等；市政府的相关职能部门按政府的部署进行协调。其中涉及的政府职能部门主要有：市建设交通委主要起具体实施的指导和宏观管理职能；市国土房地产管理局组织土地开发、制定转让政策和实施计划；市规划管理局制定沿线开发项目规划设计条件，从城市空间设计方面引导和控制沿线开发；地铁总公司负责具体实施，并作为与外商合作开发的主体，承担向合作开发商提供合作条件的责任。

广州市政府规划在地铁1号线沿线发展28处物业，共用地35万m2。由地铁总公司向市政府取得沿线物业的开发权，然后和选定的开发商成立项目合作公司共同开发，物业开发所得收益按商定的方式分享。广州市政府希望通过这28个地块的开发效益筹集到地铁建设43%的费用。从实际效果来看，到2001年，多种经营收益已基本可以冲抵运营亏损并开始支付部分设备折旧。

为了对轨道交通与周边物业开发进行统一的开发与管理，广州市政府效仿香港政府的做法，于1992年成立了广州市地下铁道总公司（图5-9）[113]，来对联合开发过程中的相关权责进行分配。它具有国企的性质，由广州市政府以及广州市地铁工程指挥部直接领导。该公司除了对城市快速轨道交通系统进行建设、经营以及管理外，还同时负责地铁沿线相关物业的开发和经营，或者是监督其他参与联合开发的开发商对物业的开发和经营。在这个过程中，该公司从土地一级储备开始参与，一直到房地产的二级开发都亲自参与。一般是由地铁公司在向市政府取得地铁建设用地开发权的同时也一并申请站点周边拟进行联合开发土地开发权，接下来再与选择好的物业发展商签订共同开发协议，进行合作开发物业。协议中还需对双方通过物业开发所获利益的分享比例做出规定，以避免引起之后在收益分配时的不必要麻烦。应用这样的方式保证了对联合开发土地的供给以及参与物业开发的收益的分享，是联合开发机制保障下土地储备及取得机制以及受益者返还的应用。广州轨道交通联合开发操作流程如图5-10所示。

图5-9　广州市地下铁道总公司职责分解图

由于经验不足等原因，广州在轨道交通联合开发过程中出现了一些问题。广州模式是在实施土地“招拍挂”政策（2002年7月1日起实施）之前开展的。虽不存在周边经营性用地必须通过“招拍挂”方式取得的政策障碍，但其中最大的问题在于：① 与香港模式不同，广州地下铁道总公司存在角色定位问题，地铁公司需承担拆迁安置责任。除进行地铁建设、物业开发外，还需具体负责部分地铁地块的拆迁、地铁拆迁安置房建设等。② 统筹协调部门的缺位，也是广州模式的一大问题。在具体地铁物业开发建设中，由作为企业的广州地下铁道总公司承担本应由政府部门承担的统筹协调职能；各地块开发商自行进行地块开发、项目建设，而缺乏与站点及周边其他地块项目的统筹考虑。③ 规划和管理相对滞后。广州在确定选线后，及时对沿线土地进行了控制，但由于规划管理未能充分结合市场，造成部分地块的土地使用性质、开发强度等不能满足规划要求。④ 沿线地块划分过小。沿线一些地块划分过于零散且规模较小，使得在土地取得过程中，集合土地所需的时间和投资大大增加，给土地的整合与综合开发带来不少困难。[77]

图5-10　广州轨道交通联合开发操作流程

2） 深圳地铁4号线二期模式——未能实行的BDOT模式

为推动深圳市地铁建设，解决政府地铁建设的资金压力，深圳市政府与香港地铁公司于2005年签订了《特许经营协议》，进行深圳地铁4号线二期建设运营。根据协议，香港地铁公司在深圳成立项目公司，采用BOT模式投资建设地铁4号线二期工程，同时获得沿线290万m2建筑面积的物业开发权。若成功获得物业开发权，则被称为BDOT融资模式。按照协议，深圳地铁4号线二期BDOT模式具体操作上分为四个过程：① 建设过程。在深圳市政府授予特许经营权的条件下，港铁成立深圳地铁4号线二期建设和运营的项目公司。该公司在建设前期投资218亿元，作为土地征用和场地清理费用。划定线路后，该公司以投资和贷款融资等方式筹集资金，进行地铁线路的设计、招标、施工和地铁运营设备采购，独立承担深圳地铁4号线二期的所有站点、线路的建造费用和机车等设施购置费用。② 开发过程。深圳市政府与港铁协商确定了“服从规划、划定范围、评估地价、协议出让、招标开发、地价分成”的站点周边土地开发原则。经将沿线若干片区土地以假设开发法（剩余法）进行地价评估测算，预计因地铁开发使地价增值约是总地价的40%。以此增值部分作为地铁建设融资的标准，并据此在站点周围划定了用地范围。项目公司将该部分用地通过深圳土地房产交易中心以公开招标、拍卖或挂牌方式选择房地产发展商，拍卖所得地价的60%上缴市政府，40%用于地铁4号线二期建设融资。③ 运营过程。深圳地铁4号线二期将由港铁设立的项目公司独立负责运营，为期30年。运营期间，运营服务的标准须遵循深圳市的法律法规制度，票价应符合深圳市的经济发展水平。同时，港铁负责设备的正常维护、保养、折旧和更新，并保证深圳地铁和香港地铁在运营服务上无缝衔接，在机车维护设施和设备的资源共享，在调度和管理上的信息有效沟通。④ 移交过程。在特许经营协议中，深圳市政府与港铁约定了地铁4号线二期的移交协议，即在港铁运营4号线满30年后，根据实际情况决定是由其继续运营还是移交由深圳市政府或其他地铁运营商进行运营，并规定了移交工程的具体质量要求。具体流程如图5-11所示。

图5-11　深圳地铁4号线二期BDOT操作流程图[114]

在深圳地铁4号线二期的轨道交通联合开发计划中，根据特许经营协议，项目公司将以行政划拨的方式取得并使用轨道交通工程建设用地，无须支付地价，但应缴纳土地使用费并承担2.8亿元征地拆迁费。深圳市按照约定的交付时间和要求交付建设用地，负责及时完成建设所需土地的征用、拆迁、居民安置及管线迁移。项目公司租用一期设施和二期设施的经营性空间。在特许经营期内，深圳市政府及其有关职能部门应确保项目公司行使该等权利；项目公司以协议出让方式取得总可售建筑面积为290万m2的沿线若干地块，并通过分期补地价的形式向深圳市政府缴纳土地出让金。深圳市按照约定的土地交付标准与期限向项目公司提供开发地块，但可根据情况调整土地的供应。获得土地后，项目公司再通过招标以多种合伙形式确定有实力的合作开发商，合伙开发各地块。开发完成后，由项目公司负责售出或出租物业的经营管理。从双方的合作内容来看，深圳地铁4号线二期模式完全是“香港模式”的翻版。但由于国家发展及改革委员会未批复同意此协议，深圳地铁4号线二期模式也就仅仅停留在纸面上。主要原因在于：在土地获取方式上，由于深圳市轨道交通建设用地和周边地块将以行政划拨和协议的方式给予项目公司，这与我国现行的土地政策——经营性土地必须严格按照“招拍挂”方式公开上市交易是相悖的，而因此造成工程的可行性研究报告未获得国家发展及改革委员会批准，项目公司最终也只获得了地铁4号线二期30年经营权，而暂时无缘地铁沿线290万m2的物业开发。因此，深圳地铁4号线二期最终只采用了BOT模式，而未实行BDOT模式。其投融资模式流程图如图5-12所示。

图5-12　深圳轨道交通4号线二期投融资模式流程图[114]

在深圳地铁4号线二期工程BOT模式的运作流程中，首要的为BOT模式的政策支持的背景。按照国务院《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》中提出的“实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与轨道交通投资、建设和经营”的相关精神，以及建设部等部门在《关于优先发展城市公共交通的意见》中对公共交通特许经营制度的提倡事实上是对BOT模式的政策支持。其次，实施中最为重要的一步是准备阶段各项协议的签订，它为双方的合作奠定了可靠的法律基础。深圳市发展和改革局、交通运输管理局、国土资源和房产管理局、深圳市人民政府国有资产监督管理委员会分别与港铁公司签订了《特许经营协议》《运营协议》《土地协议》《租赁协议》等协议，明确规定了彼此的权利与责任，为项目工程的顺利实施提供了有力保障。第三，政府在土地出让中的大力支持，采用了带条件“招拍挂”的出让模式。从后续操作来看，以2008年11月前海三宗总面积为141万m2的地铁上盖物业出让为例，深圳地铁最终作为唯一竞买人以17.4亿元人民币买下。实际上，是政府在土地出让竞买条件中，限制竞买者必须为地铁建设运营者，事实上等于将大部分的开发商全部拒之门外。后续具体项目开发模式上，深圳地铁基本采取和港铁一样的开发模式——与本土开发商合作进行项目开发，双方按比例分成。

3） 上海轨道交通11号线嘉定段——“站点综合体开发”模式

上海轨道交通11号线从上海西北角的嘉定城区、安亭起步，穿越整个城区，将直抵位于上海西南的临港新城。目前，11号线试运营的区间为嘉定北站到江苏路站，途经嘉定、普陀、长宁三个区，线路全长约46 km，设有16个车站，运行时间约50 min。11号线被称作嘉定新一轮发展的生命线，11号线贯穿嘉定区发展战略规划中的“四大板块”，该项目计划在这条线中的9个站点区域开发约133 hm2的土地，预计建设229.3万m2的住宅、商业和公共建筑等。上海轨道交通11号线嘉定段实行轨道交通与物业同步规划、同步建设以及同步开发，有效发挥轨道交通的集聚和导向效应，并且将沿线物业收益反哺轨道建设投资运营。嘉定区效仿的模板就是香港机场快线香港站综合体开发。所谓“站点综合体开发”，也就是在满足站点综合交通功能的前提下将站点上盖及周边物业实施一体化的轨道交通联合开发。2004年，嘉定区成立轨道交通建设投资有限公司（区属企业），代表嘉定区政府参与轨道交通11号线嘉定段的规划、建设、投融资和站点开发。随后，嘉定区与申通集团建立了以“合资建设，合作开发”为核心内容的轨道交通11号线嘉定段建设开发新模式。嘉定区承担11号线嘉定段总投资的2/3。2005年5月，嘉定区与申通集团共同组建11号线嘉定段的综合开发主体公司——上海嘉通建设开发公司，实施11号线嘉定段6个站点的核心区域土地综合开发，而开发收益将用于轨道交通建设等。轨道交通11号线嘉定段的9个站点的综合开发土地已全部出让，引进了日本丸红、中信泰富等国内外知名发展商，综合开发项目已初具雏形[115]。其中，几个站点的规划功能定位及开发强度如表5-5所示[116]。

表5-5　轨道交通11号线轨道站点开发汇总表

上海轨道交通11号线嘉定段的站点还不属于彻底的联合开发，因为11号线站点（嘉定段）在实际运作时，站点设在市政道路上方而无法利用地铁上盖，或站点周围管线迁移困难、地质复杂开发成本高等原因无法附着进行地上、地下空间开发。另外，基于《物权法》有关建设用地使用权“招拍挂”出让方面的法律限制，难以界定轨道交通线路空间上的用地性质，不同性质的用地，很难拿下产权证。因此，嘉定区内的站点开发是属于地铁与站点周围物业之间的联合开发；又由于是站点周边的用地，不属于市政用地，属于经营用地，就必采用“招拍挂”的土地出让形式，这与港铁在香港取得土地的方式是由政府无偿划拨是完全不同的情况。

3. 第三阶段：车辆段上盖开发(www.xing528.com)

据不完全统计，目前国内已经有北京、上海、成都、深圳、长沙、宁波等多个城市开展关于地铁车辆段上盖物业开发的研究及相关工作，部分城市的地铁车辆段上盖物业开发已经进入实施阶段，主要以深圳和上海为例。

1） 深圳车辆段上盖联合开发实践

深圳借助毗邻香港的优势，在积极学习和探索香港地铁上盖物业成功开发经验的基础上，进行了大胆的尝试和积极的创新，它也是国内进行车辆段上盖开发最早的城市。目前，仍处于初步探索阶段。由于内地法律政策环境与香港存在较大差别，导致地铁上盖物业这一模式在内地无法直接复制，因而发展建设推进缓慢。深圳地铁1号线于2004年12月28日正式通车。目前，二期工程已全线开通，共计5条地铁线路，全长178 km，成为国内继北京、上海、广州等城市之后又一拥有网络化地铁的特大城市。深圳地铁一期未考虑综合开发，而二期地铁的综合物业开发（主要为地铁上盖物业开发）情况如表5-6所列[117]。其中，最早实施的是前海湾车辆段上盖案例，深圳地铁1号线延长段为一期续建工程，2011年6月全线开通，1号线续建工程在南山月亮湾大道西侧前海湾设车辆段一处，总用地约56 hm2，其中建设用地约50.3 hm2，车辆段上盖用地约35 hm2，建筑规模达142.28万m2，平均容积率2.8，居住约1.43万户（其中1.1万户为保障性住房，0.33万户为商品房），居住人口约4万，配建一所36班九年一贯制学校和一所12班小学及3所幼儿园。深圳前海湾上盖综合体项目分三种开发模式，划为11个地块：一种为上盖商业开发，包括6、8、9、10号地块；第二种为上盖保障性住房及配套开发，包括1、2、3、11号地块；第三种为白地混合开发，包括4、5、7号地块（图5-13）[118]。从表5-6可以看出深圳地铁上盖物业开发主要以车辆段上盖住宅（含保障性住房）为主，土地出让模式已经尝试采取了捆绑招标的方式，且目前中标单位均为地铁集团。

表5-6　深圳地铁二期综合物业开发情况一览表

（续表）

图5-13　深圳地铁车辆段上盖地块开发模式分类

前海湾车辆段上盖项目开发模式操作流程如图5-14所示：① 地铁公司在取得土地后，再对分期的不同地块进行合作单位的招标，中标的合作开发企业必须按照一定比例支付地铁公司各期购买土地费用和支付土地开发费用。② 地铁公司可以通过成立项目小组的形式与合作单位一起参与开发项目，对项目开发中的各项事宜进行共同决策。也可考虑地铁公司与各期台作开发企业成立项目公司，同样地铁公司要拥有绝对的控股权和决定权。③ 最后利润按合作比例分成：地铁公司利润部分投入地铁建设，部分与基金公司利润分成。[119]

图5-14　深圳前海湾车辆段上盖项目开发模式操作流程

2） 上海车辆段上盖联合开发尝试

这里介绍上海主要在三处进行上盖综合开发规划：浦东新区金桥停车场地块综合利用、吴中路上盖综合开发以及莘庄综合交通枢纽上盖开发。以金桥停车场上盖开发为例：轨道交通金桥停车场位于浦东金桥开发区东侧，外环线的西侧，金海路南侧，紧邻外环线金海路出口。基地距离陆家嘴金融贸易区13 km，距离浦东国际机场20 km。根据轨道交通网络规划和车辆基地布局，金桥基地是轨道交通9号、12号和14号线共用停车场，内设置3座轨交车站。对此提出了功能混合、立体复合、安全优先、生态宜居的规划理念。基地规划总建筑面积约为80.71万m2。其中，上盖开发部分约为39.4万m2（包括住宅建筑约31.91万m2，公共配套设施约7.49万m2）；落地部分约为41.31万m2（包括住宅建筑约30.82万m2，商业办公建筑约10.49万m2）。2013年2月，轨道交通金桥停车场上盖工程建设已全面启动。该项目由上海市浦东新区房地产（集团）有限公司与上海申通地铁资产经营管理有限公司合资经营开发的房地产公司上海盛世申金投资发展有限公司投资建设。

上盖规划顺应各层功能的不同分为三层：地面层主要为轨道交通车辆段用地，包含轨道线路及各类设施，东侧部分及地铁站点为落地开发的商业办公及住宅；12 m层为生活交通层，上盖开发部分，综合了居住、基础教育、社区服务、绿地等功能，可以理解为一个在空中的城市平面；增加的16 m景观活动层是针对居住区设置的人行活动平台，平台底下解决了整个小区的停车位，平台上则用于居住区景观环境塑造，形成非常有生活氛围的邻里交往空间，延伸连接社区配套设施和轨道交通站点，创造了一个适宜步行的、可达性强的社区空间。本项目占地面积97.48 hm2，总建筑容量为80.6万m2，包括了居住、地铁（轻轨）交通枢纽、大型商业、办公、酒店等功能。上盖开发部分面积约40 hm2，建设容量约39.4万m2。[120]

5.2.4.2 轨道交通联合开发主体合作模式分类分析

依据上文所做的主体合作模式来看，目前，国内城市轨道交通建设运营主要采用的是“政企合一”和“政企分开”模式。近些年，深圳、北京等城市也开始学习香港模式，逐步开始进行“公私合作”模式的探索，包括深圳地铁4号线二期，北京地铁4号线等。根据上述分类方式，上海在轨道交通联合开发的实践和探索历程上可以分为以下三类：

1. 早期A模式实施：“政企合一”模式下的联合开发

上海轨道交通1号、2号线的投资、建设与运营采用的是一体化模式，建设所需资金完全由市财政支持。当时，上海已专门成立久事公司进行投融资管理。具体来看，上海开始兴建地铁1号线，总投资额为52亿元，主要是利用外国政府贷款和商业贷款。在管理体制上，上海市政府委托上海久事公司负责借款、投资和还贷的投融资全过程管理；另外，成立上海地铁总公司负责地铁的建设和运营。虽然，轨道交通1号线最终还是由政府承担出资，但是采用的是国有投资公司的全过程管理模式，与政府财政直接拨款相比，已是一大探索和进步。由于上海实行“二级政府、二级管理”模式，随后的轨道交通2号线的建设也从单一的市政府投资，变为市区二级投资主体承担，沿线各区承担建设动迁和车站土建资金并折价入股的模式。上海轨道交通3号线（明珠线）则根据国家投融资体制改革精神，在投资建设上进行了大胆创新和实践。轨道交通3号线采用项目法人制，组建了由八家股东单位组成的项目公司，项目公司完全按照现代企业制度的要求，建立了股东会、董事会和监事会，沿线各区和上海铁路局都以征地动迁资金折价入股。建设资金通过项目公司向银行借款，以运营和经营开发收入还本付息，项目公司成为一个独立法人。[121]

该阶段，轨道交通联合开发有所实践，主要有轨道交通1号线的虹梅大厦和雅州大厦等案例。根据这两个案例又可以分为A1模式——轨道交通机构主导下自建式联合开发；A2模式——轨道交通机构主导下合建式联合开发（图5-15）。在“政企合一”运营模式下，上海轨道交通建设采用一体化模式，在具体投资、建设过程中，轨道交通机构有一定综合资源的权力，也进行了联合开发的探索，实施了一些案例，具体而言：

图5-15　“政企合一”模式下的联合开发模式分类

A1模式——轨道交通机构主导自建式联合开发：上海轨道交通1号线虹梅大厦案例。上海地铁公司在施工建设轨道交通1号线的过程中，已开始尝试性地与地铁站结合开发，在1号线的锦江乐园站自行开发了虹梅大厦的上盖物业。虹梅大厦位于梅陇镇，由上海地铁公司自行开发。建筑共9层，总投资近1.5亿元。其中，一、二层结合地铁站口由地铁建设资金完成。三至九层则以银行贷款来进行开发建设。虹梅大厦功能定位为综合性商务大厦，一层为地铁站出入口，剩余空间为零售商业，二至四层为餐饮，五至九层为写字楼。虹梅大厦由上海地铁公司自行开发上盖物业，从规划、设计到建设、运营管理均由上海地铁公司操作。[34]

A2模式——轨道交通机构主导和开发商合建式联合开发：上海轨道交通1号线雅州大厦案例。在上海轨道交通1号线建设中，上海地铁公司尝试与市属国有房地产开发企业合作开发物业。其一为结合轨道交通1号线的新闸路站开发雅州大厦。雅州大厦为上海地铁公司与上海市政建设公司合作开发的物业。整个大厦1995年开工，1996年竣工并投入运营。一、二层为商铺和酒店餐饮，三至八层为写字楼。雅州大厦是地铁公司与上海市政建设公司合作共同开发的上盖物业，在规划、设计、建设、运营管理等多方面，双方进行了合作。[34]

从上述两个案例可以看出，在“政企合一”模式下，由于轨道交通机构具有较强的自主权，且把投资、建设、运营管理集中于一体，因此，轨道交通机构可以进行主动联合开发，从而一定程度上回收由于公共投资而产生的收益增值。此外，早期上海轨道交通联合开发实施成功的原因还在于：土地使用权的获取尚未受到“招拍挂”制度的影响。

2. 中期B模式实践：“政企分开”模式下的联合开发

进入2000年后，上海市政府确立了“十五”期间建设200 km轨道交通网络的战略目标。在此背景下，上海市政府做出了重大决策，即实施轨道交通投融资体制改革，简称“四分开”体制改革。2000年4月28日，经上海市政府批准，轨道交通“投资、建设、运营、监管”四分开体制方案启动。同时新成立四家公司——申通集团、上海地铁建设有限公司、上海地铁运营有限公司和上海现代轻轨经营发展股份有限公司。“四分开”改革的任务是要突破制约上海轨道交通大发展的资金瓶颈及各类约束条件，为吸纳各类资金进入上海轨道交通投资领域，降低投资成本，提高市场化运作水平创造必要的体制、机制条件，努力实现“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”的改革目标。“四分开”体制，是在上海轨道交通建设任务重，政府短期内财力有限，投融资机制尚不完善的背景下，经过上海市政府和相关企业反复酝酿提出的，这是上海第一次为某项城市基础设施建设专门研究相应的体制制定问题。七年的实践证明，该体制明晰了各有关方面的职责分工，提出了上海轨道交通发展的阶段性目标，奠定了上海轨道交通政府搭台、企业唱戏的市场化运作的基本模式[10]。

“四分开”体制尽管对于加快推进轨道交通线路建设具有重要的作用，但对于促进联合开发却形成了资源割裂的障碍。四部分的机构各管各运作，对于需要各部门、各主体相互协调的联合开发来说很不利，因此那时期上海联合开发实施案例较少，成功实施案例也主要为开发商和政府主导下进行的联合开发模式。从国外经验来看，这种四分开模式则不适合进行联合开发。“政企分开”模式下的联合开发模式分类如图5-16所示。

图5-16　“政企分开”模式下的联合开发模式分类

B1模式——开发商主导代建式联合开发：上海轨道交通9号线日月光中心广场案例。上海的日月光中心广场项目结合9号线打浦桥站车站进行联合开发。该项目是目前上海单体商业面积最大、唯一与地铁“无缝衔接”的地铁上盖商业广场，位于徐家汇路、瑞金二路交会处。该项目也是上海第一个地铁车站结合商业设置的项目，在操作、政府审批和相关法律法规方面均无先例。该项目由台湾日月光集团单独投资开发，投资额近50亿元，其中地铁车站及其连通部分土建综合造价估计超过3亿元。从实施过程来看，黄浦区政府先将现轨道交通9号线打浦桥站点的土地出让给上海鼎荣房地产开发有限公司。之后，轨道交通9号线要穿越该地块，为避免项目切割，并吸引人流，开发商提出在打浦桥设站，商业中心与站体综合开发，并为实现联合开发向区政府和市级相关职能部门申请，最后获得轨道交通机构的支持，实现联合开发。其间，开发商与轨道交通机构签订合作协议，由于该土地使用权为开发商竞拍所得，地铁公司不参与物业部分投资。按商定的协议，车站的土建费用由开发商按谈判商定额包干，直接向申通集团支付。地铁过路权由政府根据市政工程建设相应规定行政审批，不支付费用。地块取得之初地铁线路规划为区间通过，地铁车站是由开发商主动与申通集团协商增设的。该项目为旧城改造项目，开发商负责拆迁费用。由于拆迁时间延长、动迁户期望提高等因素，拆迁完成时拆迁成本约为预计额的250%。但该模式的成功实施，还在于当时强势的市场需求，使得日月光中心广场这一城市综合体联合开发项目能够引起开发商的兴趣，从而愿意承担轨道交通建设的风险和成本。

B2模式——政府主导代建式联合开发：上海轨道交通10号线南京东路地铁站。上海轨道交通10号线南京东路地铁站位于上海核心地段黄浦区南京东路与河南南路交叉口处。轨道交通10号线南京东路站本体位于宁波路—南京路之间的河南中路地下。宽约19 m，长约159 m。站点东侧163地块土地已于近期成功拍卖，规划建设顶级商业办公，164地块为部分保护保留（保护光大银行、保留变电站）部分待改造规划商办地块；西侧155地块为在建的恒基地块，154地块靠河南路为待改造商办地块，其西侧为保留应昌期围棋学校；南侧为保留改造老介福地块和已建成宏伊地块。该站西南为南京路地下已经建成的轨道交通2号线南京东路站，如图5-17所示[122]。

图5-17　上海地铁10号线南京东路地铁站开发情况

上海市轨道交通10号线南京东路地铁站连接通道及出入口主要为政府主导推进。原因在于轨道交通站点进行相关方案设计时，163地块尚未予以出让，政府部门为顺利促进地块出让，并获得更多的土地出让金。在轨道交通站点方案设计时，政府相关部门从吸引人流、促进地块开发的角度，提出结合站点出入口予以设置要求，并将相关要求纳入土地出让文件中。具体操作上，在土地出让合同中，明确规定由开发商代建相关设施，建成后交予轨道交通机构。最后，新黄浦和新世界联合体以总价34.1亿元采用“勾地制”的方式拿下了黄浦163地块。此种代建模式，实际上也需要强势的市场需求，有开发商愿意代建连通道和出入口，从而支付该块土地的出让金。

此外，上海轨道交通11号线嘉定段案例也是“政企分开”模式下的联合开发探索。嘉定区政府与申通集团共同组建11号线嘉定段的综合开发主体公司——上海嘉定轨道交通建设投资有限公司（简称嘉定轨道交通机构），该公司统筹负责11号线嘉定段的规划、建设、融资和站点开发。该公司主要起到以下三方面的作用：① 对站点的综合开发，初具规模。② 融资平台作用明显。③ 溢价回收效益巨大。但上海轨道交通11号线嘉定段的实施尚未实现彻底的“地铁+物业”的联合开发。11号线（嘉定段）站点由于设置在市政道路上方而无法利用地铁上盖空间，站点周边也由于管线迁移困难和开发成本高等原因无法进行附着地下空间开发，此外由于上盖空间无法获取产权证，因此，某种程度上，11号线嘉定段未能成功实施联合开发。总之，11号线嘉定段的综合开发探索一定程度上实现了溢价回收，但是却没有实现完全空间上的联合开发。

从上述上海轨道交通联合开发的实施案例来看，主要为B模式。早期，上海轨道交通在投资、建设、运营一体化模式下，由于轨道交通机构具有一定的综合资源权，因此，其在联合开发项目中起到了重要作用。此外，当时土地“招拍挂”政策尚未予以完全实施，因此对于轨道交通机构获得土地开发权尚不构成障碍。“四分开”体制之后实施的联合开发案例则以政府和开发商为主导，轨道交通机构介入不深。这与香港模式（C模式）相比，在轨道交通机构主体作用发挥上存在着巨大差异。

3. 近期C模式探索：“公私合作”模式下的联合开发

国内城市C模式的探索可以分为两个阶段：第一阶段，探索性实施，但未能实现完全联合开发，主要为深圳地铁4号线二期的尝试。将沿线物业开发作为特许经营公司的补偿方式。在深圳地铁4号线二期的轨道交通联合开发计划中，为推动深圳市的地铁建设，解决政府地铁建设的资金压力，深圳市政府与香港地铁公司于2005年签订了《特许经营协议》，进行深圳地铁4号线二期建设运营[119]。根据特许经营协议，项目公司将以行政划拨的方式取得并使用轨道交通工程建设用地，而无须支付地价，但应缴纳土地使用费并承担2.8亿元的征地拆迁费。但在土地获取方式上，由于深圳市轨道交通建设用地和周边地块将以行政划拨和协议的方式给予项目公司，这与我国现行的土地政策——经营性土地必须严格按照“招拍挂”方式公开上市交易是相悖的，因此造成该工程的可行性研究报告未获得国家发展及改革委员会批准，项目公司最终也只获得了深圳地铁4号线二期30年经营权，而暂时无缘地铁沿线290万m2的物业开发。尽管上海轨道交通11号线嘉定段及深圳地铁4号线二期未能完全成功实施联合开发，但却在我国城市轨道交通联合开发实施机制探索上迈上了一大步。

第二阶段，车辆段上盖实践，初步获得实施。该模式予以成功实施，在于两个前置性条件：① 轨道交通机构可以参与房地产开发；② 轨道交通机构能够成功获得土地开发权。该模式成功实施的原因和时间节点在于上海市颁布的《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》[123]。实际上，该实施意见一定程度是授予轨道交通机构参与土地开发的权利。根据实施意见，轨道交通机构和相关市、区（县）国资公司组成联合体，即综合开发主体，以协议的方式获得“净地”或“上盖”的开发权。其中，用于车站、轨道部分的土地，按照划拨土地方式管理；用于经营性开发的部分，按规划建设轨道交通前的市场评估地价收取；涉及地下经营性部分，地价按本市相关规定收取。综合开发主体以协议方式取得建设用地的使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让；如引入社会投资主体参与开发的，轨道交通场（站）建设用地的使用权以“招拍挂”方式公开出让。通过该实施意见，上海轨道交通金桥停车场上盖综合开发方能实施。该项目由上海申通地铁资产经营管理有限公司与上海市浦东新区房地产（集团）有限公司组成的上海盛世申金投资发展有限公司（综合开发主体）以协议出让的方式获得上盖空间，并进行房地产投资建设。此外，徐泾地铁上盖地块也成功出让。2014年10月，上海申通集团与上海地铁资产投资管理有限公司、上海申通地铁资产经营管理有限公司、交银国际信托有限公司、上实融资租赁有限公司、上海善卓投资管理合伙企业（有限合伙）签订有限合伙合同，共同出资40亿元成立上海轨道交通上盖物业股权投资基金合伙企业（有限合伙），参与轨道交通场站及周边土地开发机制。该合伙企业于2015年2月4日以21.98亿元的价格，以“招拍挂”的方式拍下了青浦区徐泾镇徐盈路西侧地块——徐泾地铁上盖地块出让。[124]该地块东至徐盈路，南至诸陆西路，西至徐乐路，北至轨道交通用地，即介于在建的轨道交通17号线徐泾北站和徐盈路站之间。该宗地块定位为以轨道交通为导向的综合社区中心。必要条件：将地块成功出让给轨道交通机构。轨道交通机构能够参与房地产开发是充分条件，保证轨道交通机构获得土地进行开发则是联合开发予以成功实施的必要条件。深圳市采用了带限制条件的土地出让模式，即通过增加限制性条款的方法把土地通过“招拍挂”的方式出让给深圳市地铁有限公司。在深圳的前海湾车辆段上盖开发案例中的三宗总面积为141万m2的地铁上盖物业出让为例，深圳地铁最终作为唯一竞买人以17.4亿元买下。实际上，政府在土地出让竞买条件中限制竞买者必须为地铁建设运营者，也就等于将大部分的开发商全部拒之门外。

根据上海和深圳的车辆段上盖模式可以将C模式予以进一步划分为C1模式和C2模式（图5-18）。C1模式是将轨道交通车辆段上盖开发权出让给由轨道交通机构和开发商先行协商成立的联合体。在该模式下，轨道交通机构和开发商的协商与合作针对的是土地出让，因此按“两阶段”划分来看，合作在前期准备阶段。与典型的轨道交通联合开发模式有所差异。C2模式是由轨道交通机构成功拿地后再进行开发，后续开发会有两种情况：一种情况是轨道交通机构本身可以进行房地产开发；另一种情况则是由轨道交通机构再去寻找开发商合作。这种模式下，则与港铁模式类似。事实上，“公私合作”模式与“政企分开”模式下的联合开发相比，最大的差别在于轨道交通机构能否进行房地产开发。

图5-18　“公私合作”模式下的联合开发模式分类

4. 上海轨道交通联合开发模式总结分析

由上海城市轨道交通实践的过程来看，其轨道交通联合开发模式经历了从A模式→B模式→C模式的发展历程，这同时也是一个政府逐步放权，轨道交通机构逐步走向市场化的过程。这与本章初步提出的四种模式可以对应起来，但从上海的情况来看，尚不涉及“私营企业”模式。具体而言，A模式：“政企合一”模式下，由政府主导，全额投资的轨道交通机构参与下进行的联合开发。该模式尽管不利于轨道交通机构搞活市场，进行投融资，但却适合进行轨道交通联合开发。B模式：“政企分开”模式下，轨道交通机构逐步走向市场化，但由于“投资、建设、运营、监管”四分开的体制，轨道交通机构主导进行联合开发存在着割裂的障碍，不利于协调推进。因此，在该背景下，主要是开发商与政府部门主导下进行零星的联合开发，包括上海轨道交通11号线嘉定段的探索，其中主要在于嘉定区政府推进土地出让的动机。C模式：“公私合作”模式下，由轨道交通机构主导进行的联合开发。在该模式下，政府给予轨道交通机构以更多的自主权，以上海市市发改委2014年4月17日发布的《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》为时间节点，上海市政府授予轨道交通机构参与土地开发的权利。D模式：“私营企业”模式下，是一种完全走向市场化的联合开发，由轨道交通机构完全自负盈亏，在轨道交通建设的同时进行房地产开发以及其他相关产业。该模式下，对于联合开发非常有利，但对于轨道交通机构要求较高，对于整个社会私有化程度的要求也较高。目前，国内的制度背景下尚不存在“私营企业”模式的实施可能性。