轨道交通联合开发模式研究

如前所述，根据轨道交通建设运营管理模式的划分，结合国内外实施的联合开发案例，可以将公私主体合作模式划分为四类。在这四类中，政府及其职能部门、轨道交通机构、开发商所起到的作用和职能有所不同。

5.2.2.1 “政企合一”模式下的联合开发

“政企合一”模式下，轨道交通机构隶属于政府的某个职能部门，承担着政府的职能，并拥有土地所有权。因此，公私合作关系上，实际上可以看作政府与开发商之间的合作。其中，轨道交通机构作为政府部门之一与开发商之间进行协商和谈判。本书第3章中的华盛顿康乃狄克大道1101号案例，清楚地表达了该种合作关系。在该模式下，在实施过程中，政府的其他职能部门主要在前期的综合性规划与设计实施步骤中，进行策划、规划、设计、土地和资金等方面的筹划。作为政府职能部门之一的轨道交通机构则承担了与轨道交通相关的土地集中与获取的职能，并代表政府与合作主体协商及签订合作协议。后续的具体项目开发、利益返还与分配以及经营管理等皆由轨道交通机构作为政府机构与开发商合作，将土地租赁给开发商。在该模式下，轨道交通机构是政府职能部门之一，因此，实际上“政企合一”模式下的联合开发是完全政府主导下的联合开发模式。开发商则在合作主体选择环节中才介入，并根据协商和谈判协议，进行后续开发与经营。

根据联合开发“两阶段”划分来看，在该模式下，第一阶段不存在公私合作关系，仅是公共部门内部机构之间的协调与合作；公私合作关系是从第二阶段开始，即代表公共部门的轨道交通机构与开发商签订合作协议之后。因此在该模式下，联合开发公私合作关系是政府（含轨道交通机构）与开发商之间的合作。

5.2.2.2 “政企分开”模式下的联合开发

“政企分开”模式下，政府和轨道交通机构之间是委托代理的关系，政府委托轨道交通机构进行建设运营管理。往往在政府部门中的公交运输管理部门对轨道交通机构进行相关指导。轨道交通机构尽管是企业性质，但实际上是受制于政府，其运作也大部分需要靠政府财政直接补贴。在此背景下，轨道交通机构并无联合开发动力，而加拿大蒙特利尔案例之所以成功，主要仍在于政府的主导。除政策支持和制度环境的打造外，政府在此模式下扮演着重要的推动作用。在前期的综合性规划与设计、土地集中与获取以及合作开发商选择与招标的步骤中，政府及相关职能部门均起到主导作用。轨道交通机构仅获取了土地所有权，与开发商签订土地租约以及参与后续开发的相关步骤。开发商作为私营机构，其角色与“政企合一”模式下的联合开发一致。

根据联合开发“两阶段”划分来看，在该模式下，第一阶段是轨道交通机构和政府之间的合作，该合作是一种委托代理关系；从第二阶段开始，是轨道交通机构和开发商之间的公私合作，是基于具体项目的公私合作。轨道交通机构通过签订合作协议将土地租赁给开发商予以开发。该模式下是政府与轨道交通机构之间广义的公私合作关系。政府赋予轨道交通机构土地所有权。轨道交通机构与开发商之间则是土地租赁关系。(www.xing528.com)

5.2.2.3 “公私合作”模式下的联合开发

“公私合作”模式下，政府和私人投资者签订特许权协议由政府和社会投资者各出一定比例的投资，用于城市轨道交通的建设。该公私合作模式（PPP）采用王灏定义的狭义PPP模式[68]，主要为特许经营类项目（或项目公司模式）。以香港为例，香港轨道交通系统由政府所拥有的香港地铁公司负责投资、建设及运营，政府拥有香港地铁公司77%的股份，是其最大股东。在经营模式上，政府不负责地铁的运营，主要靠法律手段规范香港地铁的行为。政府通过《地下铁路公司条例》（2000年）[111]将专营权批予香港地铁公司，专营期为50年，同时对地铁公司的财产、法律责任、管理职能等做了相关界定。在该模式下，轨道交通机构需要考虑自负盈亏，谋取更多开发收益，因此，其在联合开发中扮演主导角色。香港模式下，港铁公司在前期的综合规划与设计中就全程参与，并拥有线路规划权。除土地收回环节中，由政府予以征收外，其余环节均由港铁公司参与操作。政府仅在规划批复、土地批租上发挥政府行政许可职能。其余实施步骤的操作均有法律政策予以保障。

根据联合开发“两阶段”划分来看，在该模式下，第一阶段是轨道交通机构（或特许经营公司）和政府之间的合作，该合作关系是一种特许经营的关系；从第二阶段开始，是轨道交通机构（或特许经营公司）和开发商之间的公私合作，是基于具体项目的合作。轨道交通机构（或特许经营公司）通过合作协议的签订将土地租赁给开发商。在该模式下，政府与轨道交通机构（或特许经营公司）之间是特许经营公私合作关系。轨道交通机构（或特许经营公司）与开发商之间则是土地租赁的关系。

5.2.2.4 “私营企业”模式下的联合开发

在该情形下，轨道交通系统建设运营市场化程度比较高，政府不需要提供补贴，对运营企业出现的经营性亏损，由运营企业自行负责。以东京私铁为例。日本东京都市圈范围内就有东武铁道公司、京城电铁公司、小田急电铁公司、京急电铁公司等多家私铁公司负责线路的运营，有完全的经营自主权，采取以运营事业为中心，沿线房地产开发及租赁、公共汽车业、出租汽车业、旅客吸引事业等为建业的经营模式，实现盈利。其中，东急多摩田园都市是私营轨道交通机构直接作为主体进行城市开发的案例。采用的是私营（轨道交通）+私营（开发）模式，由一家轨道交通机构对开发业务和轨道交通建设进行一体化规划和业务推进。日本政府对私铁公司的补贴主要是提供低息贷款，帮助私铁公司筹集巨额的建设资金，而不需要对其进行直接的货币补贴。另外，政府主要起到监督作用，通过法律约束等，保证其运营的安全性。在私营企业联合开发模式下，轨道交通机构既进行轨道交通建设运营又负责房地产开发，由于实施主体统一，故联合开发目标较易实现。该模式在具体的实施步骤和环节上与其他模式会有所差异。

在该模式下，第一阶段是轨道交通机构与政府之间的协调，并获得土地；第二阶段，由轨道交通机构运作，它既是轨道交通建设者又是开发商。在该模式下，是政府与轨道交通机构之间的公私合作关系，是私有化PPP模式。政府只起到监管作用。