轨道交通联合开发的政策支持研究成果

从上述案例来看，联合开发的政策支持是顺利实施的重要因素，主要在于规划管理、土地管理两方面，并通过法律和政策来形成运作机制。无论是美国、加拿大等对经济不予以干涉的高税制国家，还是中国香港、中国台北等注重土地经营政府积极干预的城市和地区，政府对于联合开发均采用不同于其他地区的激励性政策。其中，中国台湾相对于其他国家/地区来看，拥有针对性很强的联合开发法案，能够直接指导联合开发项目的操作与实施。美国、加拿大与中国香港则是通过相关的法规制度，对联合开发的某些核心环节提供政策支持，主要是保障轨道交通沿线土地及物业开发权的取得。此外，由于各个国家和地区的土地所有制及轨道交通机构的设置均有所不同，因此，政府在相关法律和政策方面的侧重也会有所不同。比如：香港采用土地公有制，而港铁公司为市场化运作，那么为了保证联合开发的实施，故要保证香港地铁公司能够获得土地开发权，从而进行联合开发。而台湾为土地私有制，台湾的捷运公司为公共部门，其从土地所有人处获得土地所有权则是政策重点。下文将予以具体分析研究。

表4-1是香港轨道交通联合开发实施的相关法律和政策。总体而言，政策支持主要体现在以下几个方面。

表4-1　香港轨道交通联合开发实施政策分析

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首先，做好统一规划。香港和台湾在规划实施层面考虑得较为成熟，从轨道交通选线到相关规划及建筑设计，都综合考虑了如何满足联合开发的要求，进行统一规划。在美国，由于土地私有，政府较难操控土地市场，故在前期选线、规划等方面政府的作用较为薄弱，但对具体站点的联合开发方案，政府考虑得较为深入而细致，强调统一开展城市空间设计。而加拿大则在20世纪80年代开始采取新的战略规划，积极鼓励使用公共交通，在规划中强调引入TOD发展模式，鼓励开发商在车站地区进行开发，比如对地铁站周围的开发有额外的津贴[77]。从上述相关案例可以看出，规划管理包括两个层面：① 规划导向层面。强调公共交通导向的土地利用；与城市增长政策相结合，作为城市开发的工具；促进土地经营与轨道交通经营的结合。② 规划技术层面。专门划定综合发展区；通过容积率予以控制或奖励；强调功能混合；车站规划优先考虑联合开发；充分考虑人行通道的连接；除站体外，对车站的出入口、通风口、冷却塔等设备予以统筹考虑等。

其次，实现土地运作。无论是美国、加拿大的城市案例还是亚洲的城市案例，其联合开发的成功都需要通过相关政策法规赋予轨道交通机构获得联合开发范围内土地使用的权利。与之相反，深圳地铁4号线二期工程当初实施的障碍就在于轨道交通机构无法获得“准生证”。尽管轨道交通机构不一定拥有土地的所有权，但轨道交通机构可以对其沿线土地进行操作，其要么是土地拥有者，要么是土地使用者。在美国、中国台湾，轨道交通机构是土地的拥有者；而在加拿大和中国香港，轨道交通机构则是土地的使用者。其中，中国香港在相关条例中明确规定了允许土地使用权的横向转让。通过轨道交通机构参与土地运作，实现轨道交通设施用地和周边用地的统一开发。

第三，协调机构的建立。这在加拿大城市案例中体现得最为明显。由蒙特利尔市政府成立决策委员会（包括地铁推动委员会、地上再开发委员会和车配建筑委员会）会同城市规划部、城市公共道路和房地产部和交通运输署等主管部门负责地铁系统的开发。另外，我国的广州地铁1号线案例也表明，由轨道交通机构承担过多的政府职能，并不利于实现联合开发。