轨道交通联合开发目标导向

4.1.1.1 联合开发实施目标确立的必要性

以实现外部效益内部化为核心的不同利益主体之间的利益平衡需要统一的目标导向。这里需要指出的是，外部效益是个综合性的概念，涵盖了经济、社会、环境、交通等效益。外部性理论已为轨道交通联合开发的实施目标提供了依据。从前述案例可以看到，轨道交通联合开发实施涉及众多利益主体，其核心主要包括政府、轨道交通机构、开发商等，此外还包括政府及相关部门、土地拥有者、轨道交通使用者以及其他利益主体，包括融资机构、设计单位、咨询单位、承包商等。而不同利益主体又具有不同的利益导向，政府及相关部门通过联合开发追求包括经济、社会、环境、交通等效益在内的综合目标，包括土地的集约利用、城市的可持续发展等；而轨道交通机构则需要吸引更多的人流，获取更多的票价收入以及相关的广告等方面的经济效益，联合开发则促进了经济效益；开发商和轨道交通机构一样，开发目标则是强调获得更多的经济效益。由于轨道交通联合开发使得站体可达性的提高而得到周边开发土地的升值；土地所有者则由于受到联合开发的补偿，而获得经济效益。其中，土地所有者作为联合开发的参与者，也希望通过联合开发获得物业升值进而获得经济收益。联合开发的成功实施需要平衡和兼顾各方的利益，并通过城市发展政策予以保障，通过签订合作协议的方式予以落实。以台北市的联合开发为例，与中国香港、美国和加拿大的相关案例不同的是，台北市在联合开发过程中一定程度上综合考虑了土地拥有者的利益，采用的是半强迫式的公私合作方式。也就是说，在台北市的轨道交通联合开发模式下，土地拥有者是联合开发实施主体之一。

图4-2　联合开发实施目标分析

根据上述案例可以将联合开发的目标导向划分为如图4-2所示，其中核心目标为实现外部效益内部化，而涉及内容包括经济、社会、环境、交通多方效益以及多方利益主体。

4.1.1.2 联合开发实施目标确立的操作性

在城市发展战略层面明确轨道交通与地区发展之间关系的目标。轨道交通引导下的土地发展战略是从城市发展战略层面对联合开发得以实施的保障。由于城市规模、机动化水平及社会经济背景的不同，各个国家、地区、城市联合开发实施的出发点和目标各有侧重。美国、加拿大由于资源相对充裕、私人交通发达于公共交通的国情，致使大多数城市采取的是需求导向型开发策略。因此，其联合开发为了保证轨道交通有更多使用者和客流量，获得更多车票收入，则更多的是作为刺激城市增长的开发工具，实现精明增长。亚洲的中国香港、中国台北等大城市，其共同点是城市人口密度高、城市空间资源有限，公共交通发达，轨道交通与城市用地发展结合紧密，大多采取的是供给导向型开发策略。在极度紧缺的城市土地和极高的人口密度的双重压力下，节约土地资源成为其核心目标。因此，联合开发作为其有效的土地集约利用的实施方式，此类地区轨道交通联合开发的目标为：通过联合开发促进土地和空间资源的集约利用，有效配置和增加轨道交通的建设运营资金。而国内大城市，比如上海、北京、广州、深圳等，更接近于中国香港、中国台北等城市，需要将联合开发作为有效的土地集约利用的实施方式。但无论是需求导向型开发还是供给导向型开发，政府在政策制定上均需要在发展战略层面确定统一的实施目标，从而平衡各方的利益。以中国香港为例，其联合开发策略得以实施在于宏观层面的城市发展战略中就提出轨道交通引导下土地发展的目标。香港在《迈步前进：香港长远运输策略》[103]中将轨道交通定义为交通出行的骨干，提出“要更妥善融合运输系统与城市规划工作，充分利用铁路，使铁路成为客运系统的骨干”。2000年，香港的《线路发展策略2000》[104]为未来15年的全港轨道导向土地开发利用绘制了宏伟蓝图：至2016年，全港将建成250 km以上的轨道线路，届时站点500 m半径步行范围将吸引全港约7成的居住人口和约8成的就业岗位。《香港2030远景规划和策略》[105]则继续鼓励轨道引导开发的混合土地利用开发模式。这些宏观层面的城市发展策略不仅为优先发展公共交通提供了支撑，还为政府制定联合开发的相关政策指明了方向。同样，新加坡的交通发展战略和政策——《新加坡交通白皮书》，也将交通系统和土地利用规划的综合发展策略作为新加坡实现“世界级”交通系统的四项基本策略之一，另外，还明确提到：在建设新地铁线路时，要充分利用地铁车站周边及地面上的土地加以开发。我国大城市人口密度高，土地和空间资源有限，摊大饼式扩展已造成土地资源浪费和城市运行效率低下，此外轨道交通建设和运营资金有限，供需矛盾突出，这些大城市发展中存在的问题，均需要从城市发展战略层面予以引导和控制，以轨道交通引导下土地集约发展为目标的联合开发方式是解决我国城市发展中存在的问题的手段之一。

4.1.1.3 联合开发实施目标确立的重要性(www.xing528.com)

联合开发实施目标的确立是政府建立实施机制的依据。综上案例可以发现，政府在推进轨道交通联合开发实施方面扮演了重要的角色。最典型的为加拿大蒙特利尔的联合开发，一方面，政府成立了包括管理地铁建设、城市规划、房地产开发及交通运输等部门在内的专门联合开发机构来推动地铁系统开发；另一方面，将联合开发作为刺激城市增长的工具予以鼓励和支持，并制定相关法令政策对于地铁沿线土地的取得及处置做出支持。此外，香港的“轨道+物业”联合开发模式的实施也在于：一方面，香港政府对于轨道交通机构的赋权；另一方面，政府对于轨道交通沿线土地开发的容积率政策、土地征收政策等方面的支持。

4.1.1.4 联合开发实施目标实现的过程性

从整个实施过程统筹考虑如何实现联合开发的目标。研究综述中的国家、地区的案例发现均从综合性规划与策划；土地整合与获取；合作开发主体选择与确定；具体项目开发；利益返还与分配；经营管理等方面予以全面的协调与统筹。成功实施的联合开发，其每个步骤均起着重要的作用，并且相互影响和制约。因此，需要从整个实施过程来统筹考虑联合开发目标的实现。其中，轨道交通机构扮演了重要的角色，从规划环节就开始参与，包括地块选定以及开发商选择与确定等重要环节。无论轨道交通机构在联合开发中扮演什么了角色，均是联合开发目标实现的重要主体，但其所扮演的角色有所不同。在前述美国、加拿大的联合开发案例中，轨道交通机构是作为公共部门与开发商合作进行联合开发；对于中国香港而言，轨道交通机构已逐步作为私营部门与开发商合作进行联合开发；对于中国台北而言，轨道交通机构是由捷运工程局和捷运公司组成，与土地拥有者和投资人合作进行联合开发。

总体而言，联合开发实施目标的导向、确定、实施及实现如图4-3所示。

图4-3　联合开发实施目标导向性分析