国内城市联合开发实践探索：轨道交通实施机制研究

1. 广州地铁1号线模式

广州地铁1号线采用的是“政府主导，企业操作”的模式，由市政府组织清理土地和招商，落实开发商；应由政府办理的事项，如提供土地使用权、拆迁安置等，由地铁总公司以合作一方的身份予以落实。另外，政府将沿线尚未划拨的土地全数划拨给地铁总公司。政府相关部门按相关职能进行协调。为此，广州市政府曾经设想，由市政府牵头，有关职能部门——市建委、市规划局和房管局及具体实施单位（市地铁公司）共同谋划，统一实施。其中，地铁公司负责具体实施，并作为与外商合作开发的主体，承担向合作开发商提供条件的责任。

在当时的环境条件下，该模式既可以向投资者表明政府推进联合开发的决心，又可以通过部门协作，简化程序，提高效率，增强开发商投资的信心。但在具体实施过程中，由于很多本应由政府承担的职责由地铁公司承担了，而作为企业来协调本应由政府出面解决的事项（比如规划报建、配套设施建设、甚至是组织拆迁安置等），总体效果不够理想，实施过程中会遇到阻碍。

2. 深圳地铁4号线联合开发尝试

深圳市在城市轨道交通领域利用境外资本参与轨道交通的投资、建设和经营以及推行特许经营制度等方面进行了探索。通过公开招募及长期的谈判磋商，深圳市政府确定与港铁公司合作以BOT模式开发建设深圳地铁4号线二期工程。其中，港铁轨道交通（深圳）有限公司负责全部的投融资和建设，投融资模式如图3-12所示，深圳市政府在二期工程通车前将一期工程设施租赁给港铁轨道交通（深圳）有限公司，自二期通车之日起，4号线全线由该项目公司统一运营，并享有30年的特许经营权。在整个建设和经营期内，港铁轨道交通（深圳）有限公司将自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交给深圳市政府。(www.xing528.com)

图3-12　深圳地铁4号线二期工程投融资模式流程图

深圳地铁4号线二期工程最大的特点是港铁公司除了负责轨道交通的建设运营外，还拥有沿线物业的开发权。根据特许经营协议，深圳市政府按现有无地铁情况下的地价将地铁4号线沿线车站及车辆段腹地的82.2 hm2土地出售给港铁公司作物业发展，允许其开发的建筑面积为290万m2，港铁公司取得车站上层空间的发展权后，将采取补地价的方式与房地产开发商合作，在沿线建造大型住宅、写字楼和商场，开发项目的风险由开发商单独承担，出售物业所得利润由港铁公司与开发商共享，这与香港地铁的开发模式完全相同。

深圳地铁4号线二期工程的联合开发实践取得初步成效，特别是有利于促进轨道交通建设与沿线土地利用的有机结合与互动发展，以及轨道交通市场化的投融资体制改革。但同时也暴露出一些问题，当时，最突出的问题是工程可行性研究报告未获得国家发展及改革委员会批准。此后，项目任务主要集中于周边用地的征地拆迁工作，因而工程进度缓慢。截至拆迁工作全部完成时，项目仍未获批准。此外，按照香港模式，在轨道交通联合开发中，开发项目的费用和风险由开发商单独承担，开发收益二者分享。这与国内传统的房地产开发模式截然不同，特别是该模式下联合开发中的风险及利益分配问题让开发商一时难以接受。因此，当时深圳地铁4号线二期工程也受到缺乏社会投资主体参与的制约。