轨道交通联合开发实施机制研究：自由市场与政府干预的影响

从自由竞争市场经济模式下的美国和加拿大来看，美国城市土地协会编写的Joint Development：Making the Real Estate—Transit Connection一书，在对美国和加拿大的案例进行分析的基础之上，将计划及开发策略进行了总结：有促进轨道交通与土地利用相结合的规划，有相关的土地、交通、财政等配套政策，有与机构设置相关的组织架构等方面，同时对于公私双方交易中协议涉及的内容进行了分析。其中，相对政府干预市场经济模式下的国家而言，美国、加拿大等国实施的联合开发更易受到比如市场状况在内的交易环境的影响。图3-8—图3-10对自由市场经济下联合开发实施中涉及的政策要点——体现在计划与政策方面；交易要素——体现在公私合作协议中；交易环境——体现在市场状况、土地使用权状况等方面均进行了全面分析。

图3-8　自由市场经济下联合开发实施政策要点分析

而政府干预市场经济模式下亚洲城市的联合开发中，可以分为土地私有的（日本为私营机构主导的）轨道交通联合开发模式。由于土地私有，利益相关者积极参与开发，包括轨道交通机构（兼开发商）、土地拥有者等。该种模式下轨道交通机构起主导作用，而政府则是给予政策上的支持；中国台湾的捷运联合开发，也是基于土地私有的开发。与日本私营机构主导下的联合开发不同的是，中国台湾捷运联合开发是由政府主导下的土地拥有者参与的联合开发，参与者包括土地拥有者、开发商等。相对而言，新加坡则是公共机构主导下的轨道交通联合开发。由于新加坡大部分土地公有，轨道交通和大部分土地由政府部门统一规划，政府同时进行轨道交通和组屋的建设。因此，新加坡模式为更加狭义的联合开发，市场运作余地较小，仅在轨道交通站点。与新加坡不同的是，中国香港则是公共机构和私营机构协同的轨道交通联合开发。政府以土地征购的形式参与其中，并先行给予原有土地使用者以利益分配后给予轨道交通机构政策支持。这种模式下，原有土地拥有者不参与开发，故也被质疑忽视了对原有土地使用权人利益的保障。总体而言，从日本、中国台湾、中国香港到新加坡，是从私营机构主导到公共机构主导的转变，政府在这个联合开发的过程中，也是从日本私营机构主导下联合开发过程中只扮演政策支持和配合的作用，到新加坡完全由政府主导下进行联合开发的模式转变。地铁公司也从仅仅从事土地经营，到参与从事房地产开发，再到仅进行地铁运营的转变。图3-11表述了这四个国家/地区的主体之间联合开发合作程度的划分与示意。

由上述分析可以看到，政治背景和土地所有制对于联合开发实施具有一定的影响。在自由竞争市场经济模式下，政府更注重于通过强制性税收来进行书中所定义的广义性联合开发，比如美国的收费策略（强制性）、新增房地产税策略（强制性）等，主要在地铁车站附近大约1 mile的范围征税。而狭义的联合开发则相对而言具有自愿性，更侧重于单个站体的考虑，并需要成熟的交易环境。在其实施成功的联合开发案例中可以看到，政府在计划与政策环节扮演着重要的角色，主要是在土地使用规划、车站位置和出入口设置、各机构的权限及安排、土地取得和转让等方面。公私合作协议中需要考虑的各项要点（图3-9），包括土地交易、合约评估、公共设施建设、工程建造以及后续营运等。自由竞争市场经济下，联合开发实施更易受交易环境的影响（图3-10）。

图3-9　自由市场经济下联合开发实施交易要素(https://www.xing528.com)

图3-10　自由市场经济下联合开发实施交易环境影响

图3-11　政府干预市场经济模式下联合开发合作程度划分

而在政府主导的市场经济模式下，其联合开发实施相对而言更具有强制性，其联合开发是书中所界定的狭义性定义，更强调制度化，并通过制定法律法规来保障其实施。其中，不同国家/地区所采用的联合开发模式其在主体的合作程度上有一定的差异（图3-11）。这四种模式是否都适合我国国内的其他城市，就需要进一步研究了。