轨道交通联合开发实施机制探究

此类国家和地区一般采用政府积极干预经济的政策，强调发挥自由市场机制的作用，但在市场失灵的情况下，比如外部性问题出现或经济发生波动时，政府不排除合理的干预。在该模式下，根据政府干预程度以及土地所有制情况，主要有四种联合开发模式：私营机构主导下土地私有的联合开发、政府主导下土地私有的联合开发、私营机构主导下土地公有的联合开发和政府主导下土地公有的联合开发：

1. 日本

私营机构主导下土地私有的联合开发。罗伯特·瑟夫洛在《公交都市》一书中称日本东京为企业化运作的公交都市[81]。该种独特的企业化方法带来了双赢的结果，公共部门和私营机构都从中得以获益。日本在20世纪20年代初，轨道交通与房地产联合开发的策略是应用在日本大阪地区，由Hankyu铁路公司首先采用。该策略还取得了突破性的成功。日本大阪和东京等地区都先后对该策略进行应用。以东京为例，东京大部分地铁由私营机构来建造、拥有和经营。12家铁路公司当中，只有1家是公营的[82]。该策略就是土地经营和铁道经营同时进行。铁路公司通常由先行廉价获得沿线土地的众多公司合伙组成，并统一进行土地利用与铁路建设规划以及基础设施配套，然后出售部分土地以补偿配套费用，其余用于自行开发。而这些公司往往是私人土地所有者合伙组建的。这就是日本城市建设中著名的“土地重整”过程。通过铁路与沿线土地综合开发的方式，以铁路带动土地开发，以土地开发培育铁路客运的客源。[83]

支持性的政策是此种模式得以实施的重要原因。由于土地和资源的紧张，东京特别重视轨道交通建设和土地集约化发展，国家和地方政府颁布了多项有利于公交发展和交通用地结合的政策和措施。为强化轨道交通吸引力，日本政府制定了许多优惠政策，为轨道交通运营商提供利息补贴、低息贷款、财政贷款等多种方式的财政支持，同时还规定，如果轨道交通企业将获得的利润再投入轨道建设并于十年内完成，投入建设的资金可以免去税收。政府法规规定私营铁路公司的票价都由运输部规定，并维持在一个可负担的水平上，这使得铁路公司只能通过发展其他产业来提高边际利润。此外，东京都市区内的私营轨道运输公司多年来都享有特定区域的专营权，这就减少了竞争，增加了潜在的利润。东京的铁路公司实行的是一种内部相互补贴的经营模式，用房地产投资获得的利润来补偿低利润率的轨道交通服务和公共汽车服务。对于东京核心区而言，政府也采取了支持性的政策，比如《都市更新法2002》[84]减少了对东京核心区土地开发强度控制的限制，并允许通过财政支撑政策鼓励私人资本参与轨道交通站点附近的土地再开发项目。

在日本，即使铁路建设和新城镇开发商不是同一实体，他们之间的合作也能够紧密协调。这主要是由于中央政府颁布的法规明确了此种情形下项目开发成本的承担原则，即“受益者分担制度”。这是指对于特定公共服务的特别受益者，在其受益过程中，要以分担金、负担金、使用费、手续费等形式来分担公共服务所投资的部分或者全部经费的一种制度。该理论以“特别受益”应当由“特别负担”来补偿的理论作为基础，是城市轨道交通沿线地区在联合开发中受益合理回馈的一种制度[85]。表3-1是日本城市轨道交通的受益者负担制度简况[86]。

表3-1　日本城市轨道交通的受益者（或原因者）负担制度一览表

2. 中国台湾

政府主导下土地私有的联合开发。我国台湾地区的联合开发始于1991年，以颁布实施《大众捷运系统土地联合开发办法》为标志。该办法从开发项目的计划及规划、土地取得与开发方式、开发项目管理、申请及审查程序、监督、管理及处罚、奖励等方面均做了规定。中国台湾地区是相对于其他国家和地区而言，具有专门的联合开发办法的地区，还划定了车站特定区以及制定了一系列的配套政策，如容积奖励政策等。其中，捷运工程局主要负责捷运兴建和修正已建路线工作。针对车站特定区成立由政府、土地所有权人、开发商、专家等所组成的开发委员会，并由其负责配合政府推动地区的开发活动以及后续的管理维护。其中，在土地征收上，采用的是一种半强迫的方式。也就是说，列入车站特定区的土地要么参与捷运工程局进行联合开发，要么被政府征收。这种半强迫的方式，也是由《大众捷运系统土地联合开发办法》以法律的形式保障实行的。联合开发在台北市的运用较为成熟。由于台北市区土地昂贵，捷运建设用地的取得较为困难，所以台北捷运建设大多选择联合开发的方式，以捷运为导向的土地开发方式引导沿线土地良性发展，并且尽量降低因取得建设用地、过路权或空间权给土地所有者带来的损失。至2006年年底，台北捷运已通过联合开发，节省设施用地费用约185亿新台币，取得开发权的67万m2建筑面积，净效益为180亿新台币，开发奖励约29万m2建筑面积，净效益为120亿新台币。而奖励后的容积率（FAR）得以充分使用，开发后建筑面积约为原来的2倍。中国台湾联合开发组织管理体系如图3-5所示。

图3-5　中国台湾联合开发组织管理体系

台湾捷运联合开发最大的特征就是法律政策相对完善，并在进行捷运开发的每个作业环节时都有相关法律政策予以支持，包括《大众捷运法》《大众捷运系统土地联合开发办法》《台北都会区大众捷运系统土地联合开发实施要点》《大众捷运系统土地联合开发契约书》《台北都会区大众捷运系统土地联合开发投资契约书》《大众捷运系统工程使用土地上空或地下处理及审核办法》等。其联合开发实施上涉及以下几方面：

（1） 专门对联合开发用地进行界定。《台北大众捷运系统土地联合开发办法》[77]将联合开发用地定义为：系指大众捷运系统场、站与路线之土地及毗邻地区之土地中，经划定为联合开发计划范围内供联合开发之土地。

（2） 土地获取。联合开发土地通过有偿拨用（公地）、协议购买、市地重划、区段征收、征收等方式获取。联合开发土地取得以协议为原则，协议两次不成，则由主管机关依法报请征收或依市地重划、区段征收方式办理。事实上列入联合开发用地的土地所有权人只有两种选择：或是与捷运工程局联合开发，或是土地被予以征收。(www.xing528.com)

（3） 空间布局划分及开发项目管制。台北大众捷运系统按照以下四种类型分别规定开发项目类别：场、站建筑物上下层空间及其毗邻地区；场、站供旅客候车及上下车以外空间；采用高架设施者，其下层空间；场、站周围广场及邻近道路下层空间。

（4） 机构设置。台湾联合开发的执行机构包括捷运工程局和捷运公司（图3-5），并相应规定了机构的职能。

（5） 权益分配。联合开发的权益分配方式是以各投资人所投的资金额度或同值的土地占总投资额的比例，一次比例换算同值楼地板面积为分配原则，简单地说，就是以价值认定方式使投资人获得同值的楼地板面积。

（6） 激励性政策。在《台北大众捷运系统土地联合开发办法》中专门提出对联合开发实施的奖励：联合开发项目可依法申请减免税捐；政府予以关联性公共设施及提供技术协助；政府帮助洽请银行予以贷款优惠；对于建筑物楼地板面积与高度予以适当放宽；对部分费用予以免息优惠。其中，通过额外容积率奖励调动了沿线私人土地拥有者的积极性，创造了共赢局面，如图3-6所示[88]。

图3-6　台湾额外容积率奖励模式下的共赢关系

3. 中国香港

图3-7　香港地铁“轨道+物业”联合开发模式示意

政府主导下土地公有的联合开发。香港是低税制地区，土地收入是财政收入的重要来源。政府采用的是以土地批租为中心的土地管理体系，通过控制土地供应从而有计划有步骤地向市场供应土地，以发挥土地效益。早在1975年，香港政府就批准并通过《香港集体运输铁路公司条例》，这是香港地铁进行有关轨道交通各类经营活动的法律依据。除此之外，为了保证联合开发的成功实施，香港政府还专门为地铁制定了许多相应的配套政策。香港地铁公司（以下简称港铁公司）是在没有政府资金补贴的情况下，自行建造、营运和维护地铁。如图3-7所示，其中非经常性补助金，低于市价的土地出让金，融资、设计等方面的支持以及收益的返还均是香港政府给予港铁公司的激励性政策支持。目前，港铁公司是一家上市公司，以香港政府作为最大的股东。在香港，52.2%的出行都是倚靠公共交通^[1]，其中地铁就占了20%的公交出行量[89]。香港政府给予港铁公司最大的支持就是以优惠的价格将土地售卖给港铁公司。港铁公司以地铁未建设前的价格从政府买入土地后，再以地铁发展后的价格出售、租赁或开发那些土地。由于香港是一个高度密集的城市，新添地铁站口能对周边土地产生巨大的增值作用，尤其是商业用地。在过去十年中，地铁公司营业收入几乎一半来自物业开发活动，而并非公司所提供的核心铁路服务[90]。

香港政府对于地铁的建设和运营管理采用政府投资和企业运营的方式。相对而言，香港政府赋予港铁公司较多的激励性政策，包括地铁建设前沿线未开发土地，按当时地价归地铁公司所有，港铁公司负责向政府偿还地价；地铁建成后的土地升值收益全部归港铁公司所有；港铁公司利用地铁资源开发的项目如广告、商铺、电信服务、地下空间等收入也全部归港铁公司所有；地铁建成后港铁公司自行确定票价，由于和其他公交方式间存在竞争，故地铁票价能控制在一个合理的水平；政府确定建设的线路不能达到资金回收的要求所带来的损失由政府承担。具体实施方式上：① 采用设置综合发展区（CDA）政策，给予地铁物业发展弹性。对于轨道交通沿线土地利用均结合轨道交通车站及其附属设施用地在规划上设置CDA，为轨道交通周边土地的混合、高密度使用创造条件，为地铁物业整合沿线地区发展提供便利。② 港铁公司参与具体线路规划。港铁公司拥有线路规划权，港铁公司可以和政府共同研究规划线路，并磋商任何与车站有关的开发机会。港铁公司非常重视公司规划能力的发展，2000年，港铁公司在物业开发部门下还专设了城市规划部门，专门研究符合企业财务目标的土地开发战略。从地铁的选线到站点周边大片土地的区域规划以及具体项目的规划，港铁公司全程参与，使得沿线土地开发与地铁建设协调的主动权全在港铁公司的掌握之中[2]。③ 在土地获取方式上，由香港政府按照《地下铁路土地征收条例》（香港法例第276章）[91]赋予的权力及对有关赔偿的规定负责执行征地及赔偿工作。在土地出让上，采用私下协议方式，将土地捆绑供给港铁公司。区别于西方国家的土地制度，香港辖区内所有土地归政府所用。这与中国大陆地区土地所有权归国家，各级政府代表国家管理土地相类似。

4. 新加坡

政府主导下土地公有的联合开发。新加坡70%以上的土地归国家所有，土地开发基本由政府控制。政府严格控制土地供应，特别是车站地区。新加坡地铁又叫大众捷运系统（Mass Rapid Transport， MRT）采取国有民营的方式运营，由陆路交通管理局（Land Transport Authority，LTA）负责建设，后通过特许经营协议的方式转由新加坡地铁公司（SMRT）以及新加坡捷运公司（SBST）运营。早在1971年，新加坡的概念规划就提出了通过大容量快速交通系统连接市中心与卫星新城的设想，提出一个环状加新市镇的发展方案。新市镇的规模在15万～20万人口，且基本都设有地铁（轻轨）站、公共汽车交通换乘站和商业中心，按邻里、邻区分级组织住宅群，配置公共服务设施。在开发策略上充分利用市场规律，在新市镇开发之初，主要建造大量的住宅和基层公共服务设施。地铁附近的商业用地暂不开发，待新市镇形成一定规模、土地价值上升后，再有计划地通过拍卖、招标方式逐步交由私人发展商开发，吸引高密度投资。采取的是首先培育客流，随着土地市场的成熟相继进行站点周边建设的方式，该方式可以在一定程度上避免站点开发初期的低效益[92]。1991年，新加坡又重新制定了“概念规划2001”[93]。该规划被形象地称为“星群规划”。“星群规划”在原有“环形规划”的基础上更加明确了“公交导向开发”的思路。1995年，新加坡政府在交通部（Ministry of Transport，MOT）下成立陆路交通管理局（LTA），专门从事陆路交通的规划、建设、运营和管理。1996年，为了更好地指导全岛交通持续发展，LTA颁布了未来10～15年新加坡的交通发展战略和政策，即《新加坡交通白皮书》（以下简称《白皮书》）[94]，它从法律层面上确定适合新加坡的交通政策和规划。《白皮书》将交通系统和土地利用规划的综合发展策略作为新加坡实现“世界级”交通系统的四项基本策略之一。此外，《白皮书》还提出，构建“世界级”交通系统，新加坡人责无旁贷，每个人都应有自己的角色。政府的职责在于“继续提供良好的交通基础设施与交通管理系统，并推行健全的政策”；对于公共交通的运营，要有激励机制使得运营机构不断改善服务，产生资金效益；对于乘客而言，则应为公交服务的改善支付合理的费用。这便是基于合作伙伴观念的财政框架，政府负责提供交通设施，乘客支付运营费用，运营商（机构）在公共交通委员会（Public Transport Council， PTC）的监督下负责提供具有效率的服务。在第一个5年计划的交通策略中，《白皮书》明确提到：LTA在建设新地铁线路时，要充分利用地铁车站周边及地面上的土地加以开发。此外，新加坡注重在规划机制上的协调，促进用地规划和交通发展紧密结合。新加坡的市区重建局（Urban Redevelopment Burea， URB），隶属于国家发展部（Ministry of National Development， MND），是新加坡的国土规划机构。其中，URB组织编制的总体规划中的交通专项部分和独立的交通规划均由LTA编制完成。自1995年成立以来，LTA与MND、URB和住屋发展局（Housing & Development Board， HDB）等部门保持密切联系，就规划和交通的发展问题进行密切沟通，以协调土地使用与交通系统之间的相互衔接。URB在确定组团性质、规模和开发容量时，与交通系统紧密结合，按照《白皮书》的原则，考虑组团围绕着MRT进行高容量开发。除保留并扩大公交换乘枢纽功能外，以MRT站点400 m范围进行超高强度的政府组屋开发，其容积率一般控制在8以上，甚至有时在10以上。因此，这些组屋多在20～30层，甚至达到40多层。而在MRT站点上方，往往建有以购物为主，集休闲、娱乐为一体的综合商业中心。新加坡的公共交通系统建设的融资并不像香港靠房地产联合开发，而是通过有力的政府政策加强公共交通走廊周边的发展和鼓励市民使用公共交通，再加上两家公交营运公司的高效经营，多年来票价收入都足够支付营运开支。