自由竞争市场下的轨道交通联合开发研究

美国、加拿大等国强调自由竞争市场有利于资源的有效配置，因而它们对经济一般采取不干预的态度（涉及国家战略及国家安全则除外），更不参与经济的微观运行。此类国家/地区一般情况下以土地私有制为主，只要不对公众的利益或国家安全构成危害和威胁，土地拥有者可以自由地使用或转让土地，价格由供求关系决定，政府很难对土地市场进行调控。此外，此类国家/地区一般课税机制十分完善，税收是财政收入的主要来源，不存在土地经营概念，这些国家/地区更多的是通过税收的方式来解决轨道交通溢价回收的问题。事实上，美国、加拿大等国进行联合开发虽然起步较早，但由于强调自由经济，往往需要通过漫长的协商和谈判，其实施效果反而不如很多亚洲国家、城市和地区。

1. 加拿大

20世纪70年代，加拿大在对交通沿线的土地进行综合开发的实践基础上，通过深入总结，最早提出联合开发的概念。1970年蒙特利尔市成立了城市共同体（MUC），其各部门对整个城市实体建设负有责任。MUC的规划部门负责地铁的位置，城市运输局决定地铁线路，运输交通局则执行、开发并管理包括地铁在内的大众运输交通。住宅及城市规划局负责基地建筑结构的形式，监督地铁设备的营建。负责为地铁取得土地的机关是规划部门及房地产部门。当地铁线路选定后，规划当局的都市发展部门便着手调查基地目前及未来的用途。取得许可证后，市政府的房地产部门便为征收行动先进行评估，然后展开议价收购，并自行分析该土地将来的可能用途。房地产部门直接负责土地取得及车站路权。在车站基地的选择与土地取得的安排背后有两个目标：一是把所有车站出入口都设置在建筑物内；二是成本回收。土地取得后，蒙特利尔市采用长期土地租约的法律合约形式，将土地引入市场[19]。跟美国不同的是，加拿大的许多城市在尚未完全进入小汽车依赖阶段，就已开始强调引导居民使用公共交通，鼓励以集约方式利用土地[77]。此外，加拿大所有的土地在名义上都属于女皇所有，但实际上大部分土地归私人所有。联邦政府、省（北方地区）及市政府拥有自己的土地，这些土地为国家所有，各级政府对自己的土地拥有处置权。

最典型的案例是蒙特利尔市的波纳文图尔广场车站。蒙特利尔市提出将地铁从通勤工具提升为城市发展工具的设想，包括刺激地铁沿线的城市开发及鼓励重大投资、借助提供地铁通道设施促进城市的文化娱乐、商业和工业活动等一系列目标。一开始，加拿大国家铁路（CNR）拟对其所持有的蒙特利尔市中心区铁路隧道上方土地进行商业开发，由康科迪亚开发公司提出的超大型多用途建筑计划方案——波纳文图尔广场，中选并且该公司被授权负责开发。1964年，康科迪亚开发公司与CNR签下长期土地租约。1967年，占地约2.4 hm2，总造价超过8 000万美元，集旅馆、办公、商业、展览、交通等功能于一体的波纳文图尔广场竣工使用，其创新的设计理念以及高效率的施工为人所称道。但是由于开发项目过大且来得太快，头两年却是惨淡经营，只有40%的零售区域和50%的商品中心得以出租。康科迪亚公司由于之前的快速扩展及后期参与其他项目，因而未能负担其应付的费用。同时，一项新税法的颁布使得任何公司对于非百分百拥有的产权不能持久使用。因此，作为项目投资方的大西部寿险公司买下了康科迪亚在波纳文图尔广场项目中的权益，并聘请特里扎克公司来经营。三年后，随着人口规模的增长，波纳文图尔广场迅速发展。现已凭借其独特的设计和多样性的活动成为蒙特利尔市中心商业区最具商业文化特色的城市地标，其中特里扎克公司认为方便到达的地铁对商场的成功比项目中任何一部分都来得重要[19]。

2. 美国

1964年，美国城市大众运输署初步制定了城市大众运输法案，并由此开始参与投资联合开发。1978年，《联邦公共运输法案》（The Federal Public Transportation Act）被通过，并将其扩大修订。这使得城市在运输设备上投入了更多资金。同时，美国的住宅与城市发展部又制定了城市发展行动授权会计划（the Urban Development Acting Grants），通过公共基金的使用来加强城市的投资，这对于运输投资起到了辅助作用。这两项计划不仅使得城市在运输系统上投入了更多的资金，还增强了对私人开发的吸引力。联合开发就是在这样的背景下萌芽的。1978年6月，美国交通部主办了以“联合开发市场”为主题的会议。会议上，400名政府官员和私人开发业者就全国各城市的联合开发展开了讨论。1979年，美国城市土地协会专门将实施联合开发过程中的一些具有信服力的报告予以发表，包括剖析了一些成功的经验，指出运输系统的建成并不一定能够导致联合开发的发生，公共部门与私人开发商之间的政策制定及协议签订才是关键因素。1995年，美国城市土地协会出版了Joint Development：Making the Real Estate—Transit Connection一书，书中先对联合开发这一概念进行了综述，并通过深入研究，分析了美国和加拿大等5个城市的7个案例，得出的结论是联合开发的实行不仅有赖于计划及开发政策的制定，而且合作协议的订立也是十分必要的，公私联合的双方是相对独立且存在共同利益的部分。随着联邦政府对公共交通投入资金的减少，兼顾多方利益的联合开发越来越引起关注。1995年，R. Cervero和J. Landis研究了土地利用与城市轨道交通规划之间的相互关系，提出了将轨道交通沿线土地开发所获得的收益用来补偿轨道交通建设所需资金的建议[78]。1998年，R. Cervero又对美国公共交通的融资问题进行了系统研究。2002年，美国的交通合作研究项目（Transit Cooperative Research Program）针对TOD和TJD在美国的应用进行研究分析，形成Transit-Oriented Development and Joint Development in the United States：A Literature Review[20]的相关研究成果。该报告对于联合开发的概念做了进一步界定，并将联合开发分为四方面主要议题：制度的问题、评估的好处、实施以及城市空间设计。陈雪明[79]在《城市交通的联合开发策略——试谈美国经验在中国的应用》一文中介绍了美国联合开发的策略除了可以集资以外，还可以协调交通和土地利用的关系。美国的联合开发策略主要包括以下四种策略：① 收费策略（强制性）；② 新增房地产税策略（强制性）；③ 公平投资策略（自愿性）；④ 发展刺激策略（自愿性）。这些策略主要用于地铁车站附近大约1 mile（1 mile=1 609.344 m）的范围，这个区域可以视为车站的直接影响区，如图3-2所示。其中与本书所界定的联合开发相对应的是公平投资策略以及相关的发展刺激策略。

图3-2　美国城市交通联合开发策略分类(www.xing528.com)

此外，美国联合开发交易的成功与否还取决于市场状况。市场状况是决定谈判的重要因素。开发商的兴趣与市场形势的好坏有直接的关系，因此，政府所扮演的角色和所采用的策略需视市场形势而定。从强势要求业者妥协或弱势提供奖励诱因。比如，为刺激和吸引轨道沿线土地投资，波特兰政府推出了许多鼓励公交导向开发的政策、法规和条例[80]，包括：制定容积率奖励政策，允许站点地区提高用于商业开发的建筑的法定开发强度；制定各种课税政策，如将轨道带来土地开发所增加的税收指定用于原开发基地与改善步行环境相关的基础设施建设，以增加基地吸引力；为公私部门交流提供高效平台，鼓励通过公私合作的方式降低开发商风险或协助其取得靠近车站的有利位置等。

最典型的案例：华盛顿康乃狄克大道1101号。相对于较新的美国铁路或地铁公共交通系统而言，华盛顿都会区运输局（WMATA）在联合开发的实践方面处于领先地位。华盛顿地区联合开发的成功深受WMATA对地铁系统地权的取得及处理政策的影响。全美盟约（Interstate Compact）第12节b款赋予WMATA以购买、承租以及必要情况下回收沿线土地使用权的权利。同时，美国出台了新的关于联合开发的重要规定，联邦立法提案赋予公共交通机构为实施TOD而购买相关土地的权利[26]。因此，WMATA除了取得用来作为车站、出入口、永久停车场和其他永久性公共设施所需的不动产外，还可以取得建造地铁系统所需之外的土地。WMATA取得土地后大多邀请私人公司承租开发。WMATA也可利用建造地铁站出入口来取得地权从而获得收益。多数土地拥有者愿意提供土地给WMATA，以获得与车站直接接通的好处。其中，康乃狄克大道1101号是华盛顿地区具有强势市场潜力的联合开发的典型个案，是一个中密度办公及商场的联合开发，其用地就是向WMATA承租的。它位于华盛顿特区的“新市区”（这个区域是华盛顿特区内最高级的办公与商业区之一），与北法拉格特地铁车站之间（位于康乃狄克大道下方）由一地下通道连接。地铁上盖建筑是一个十四层楼高的办公及商场开发计划，地下两层及地面一、二层为商场，商场以上十层为办公空间（图3-3[19]）。该建筑在设计时，出于联合开发考虑，行人可从地下第二层经由可敲除的隔板通往车站夹层，而且这个通道通达四层商场，如果没有该通路，超过两层以上的商场是否可行就值得怀疑了。事实证明，这一通道的设置为商场增加了近70%的客流。该地铁车站共设有三个出入口（图3-4[19]），其中在街面上面对L街的出入口是最重要的一个。该出口舍弃基地的中心位置而选择西南角的原因有二：一是确保车站在公众可及范围之内，而且无论从康乃狄克大道或L街来都很便利；二是地铁当局不希望负担车站夹层及通道延伸至基地中间的费用。

图3-3　康乃狄克大道1101号东西向剖面图

图3-4　康乃狄克大道1101号平面图