综上所述，公共物品理论为私营机构进入轨道交通行业提供了可行性论证，轨道交通的费用支付既不能只由私人来承担，也不宜由政府全部承担，该理论为由公共部门和私营机构合作提供准公共物品这一方式提供了理论基础。外部性理论中外部效益内部化的三种实现方式中的科斯定律及企业合并方案则为轨道交通运营与房地产开发“合二为一”开展整体捆绑式的开发提供了方向。后续需要进一步讨论的是，公共部门和私营机构如何形成合作关系并进行运作。公私合作制的引入则回答了上述问题。
2.1.3.1 公私合作制基本概念
PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文可以译为“公私合作制”“公私伙伴关系”“公私合作伙伴关系”“公私合营”“公私合伙制”“政府民间合作制”或“公私协力制”等。由于公私合作制出现得较晚，国内对其较完善的理论总结极少，学术界对它的定义也是多种多样的。
1. 学者对公私合作制含义的代表性观点
公私合作制本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，所以关于公私合作制概念的解释较多，以下列举代表性的定义。S. Langton[47]认为，公私合作制是指政府、企业、第三部门及个别的市民，在追求实现社群需求上，共同合作与分享资源。A. Harding [48]将PPP定义为一种在公私部门中，许多依赖参与者同意，并足以改善经济及生活品质的行动。Max O. Stephenson[49]认为，所谓公私合作制即政府与私营机构之间一种动态的互动关系。G.Peirson， P.Mcbride[50]认为，PPP是指公共部门与私营机构之间签订长期合同，由私营机构实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营机构实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务的模式。这种模式通常具有如下特征：公共部门实体通常根据协议向私营机构实体移交基础设施（是否付款作为回报要视情况而定）；由私营机构实体建设、扩展或重建一项基础设施；由公共部门指定基础设施的运行特性；私营机构实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务（通常对运营和定价进行限制）；在协议到期之后，私营机构实体同意向公共部门移交基础设施（是否付款视情况而定）。K. Kernaghan[51]将公私合作制定义为一种广义的关系，即公私合作制是公共部门和私营机构为了共同的目标或利益所形成的共享彼此权利、工作、支持以及信息的关系。E. S. Savas[52]将公私合作制界定为政府和私营机构之间的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私营机构来承担。M. Armstrong等[53]认为，PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系可以促进政策发展和计划支撑，提供政府计划和服务。
公私合作制在我国交通基础设施建设上已有许多探讨，如高速公路、桥梁等。但在轨道交通建设运营等方面仍属起步阶段。从国内文献来看，主要有以下几个方面：曹远征[54]认为，PPP模式是为了完成某些与公共设施、公共交通等相关的服务项目而在公共部门和私营机构之间达成的合作伙伴关系，这种合作伙伴关系的达成是通过签署明确的合同来实现的，从而也能明确双方的权利和义务，确保项目顺利完成。王灏[55]认为，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私营机构为提供公共物品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。余晖、秦虹[56]认为公私合作制是指公共部门和私营机构为了提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。这种合作伙伴关系通常需要通过正式的协议来确定。在此关系下，公共部门和私营机构发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。汪文雄[57]认为，PPP是公共部门和私营机构为提供公共物品或服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制，是为了克服“市场失灵”而提出的一种新型模式，其内涵可以从参与者及其目标、合作基础、风险分担和利益分配等方面体现，如图2-2所示。
图2-2 PPP模式内涵示意图
2. 国外机构对公私合作制含义的代表性观点
（1） 联合国开发计划署[58]给出的定义是：公私合作制是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
（2） 联合国训练研究所[55， 59]认为，公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。公私合作制包含两层含义：其一是为满足公共物品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共物品需要，公共部门和私营机构建立伙伴关系所进行的大型公共项目的实施。
（3） 欧盟委员会（The European Commission）[60]认为，公私合作制是指公共部门和私营机构之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
（4） 美国国家PPP委员会（The National Council For PPP）[61]认为，PPP是介于外包和私有化之间并结合了二者特点的一种公共物品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
（5） 加拿大PPP国家委员会（The Canadian Council for Public Private Partnerships）[62]对公私合作制的定义：公私合作制是公共部门和私营机构之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。
（6） 香港政府效率促进组（Hong Kong Efficiency Unit）[63]的定义：公私营机构合作（PPP）是“一种由公营部门和私营机构共同提供公共服务或进行计划项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，以获得相辅相成的效果。
3. 公私合作制概念的特征
归纳以上各专家及有关机构认识的共同点，可以发现，公私合作制概念具有以下特点：
（1） 公私合作制是公共部门和私营机构之间的一种合作。合作是前提，且强调合作的主体包括公共部门和私营机构。
（2） 公私双方为提供公共物品或服务需建立长期的合作伙伴关系，把提供公共物品或服务（包括提供基础设施）作为合作目标。
（3） 公私双方需要通过签订协议来确定合作关系，是基于合同的合作。
（4） 在追求共同的或一致的目标下，公私双方强调风险分担和利益共享。
2.1.3.2 公私合作制运作方式
由于世界各国意识形态、PPP发展阶段、使用的术语以及对同一个概念理解的不尽相同，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多，其中代表性的分类有：
（1） 世界银行分类。世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等因素，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、建设-拥有-转让（BOT）/建设-拥有-运营（BOO）和剥离六种模式，如表2-2所列。
表2-2 世界银行的PPP分类[64]
（2） 联合国训练研究所分类。联合国训练研究所是按照狭义PPP来进行分类的，认为世界银行分类选项中的“特许经营”“建设-拥有-转让”和“建设-拥有-运营”三类模式应称为PPP，而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴，如图2-3所示。
（3） 欧盟委员会分类。欧盟委员会按照投资关系将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。传统承包类是指政府投资，私营机构只承担项目中的某一个模块，例如建设或者经营。一体化开发和经营类是指公共项目的设计、建造、经营和维护等一系列职能均由私营机构负责，有时也需要私营机构参与一定程度的投资。合伙开发类通常需要私营机构负责项目的大部分甚至全部投资，且在合同期间资产归私人拥有。欧盟委员会的PPP分类如表2-3所列。(www.xing528.com)
图2-3 联合国训练研究所的PPP分类[58]
表2-3 欧盟委员会的PPP分类[60]
（4） 加拿大PPP国家委员会分类。加拿大PPP国家委员会按照转移给私营机构的风险大小将广义PPP细分成了12种模式，如表2-4所列。
表2-4 加拿大PPP国家委员会的PPP分类[62]
（5） Darrin Grimsey和Mervyn K. Lewis的观点。Darrin Grimsey 和 Mervyn K. Lewis在其著作Public Private Partnerships： The Worldwide Revolution In infrastructural provision and project finance中按资产所有权对公私合作制进行宽口径的分类，表的一端从完全的公共供应开始，经服务供应合同和外包，再到另一端的彻底私有化——资产的所有权完全转让给私营机构实体，如图2-4所示。
图2-4 公私合作制业务模式的范围
（6） 美国的E.S.萨瓦斯的观点。萨瓦斯在其代表作《民营化与公私部门的伙伴关系》中，无论是从建设新的基础设施还是扩建和改造现有的基础设施的角度均显示了公私合作制的主要运作方式，如表2-5[52]所列。
表2-5 公私合作制的模式
（续表）
图2-5 PPP三级结构分类
（7） 王灏的观点。王灏[55]参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等的分类方式，结合国内目前的应用现状，认为PPP可以按三级结构的方式进行分类，如图2-5所示。其中，外包类PPP项目一般是由政府投资、私营机构承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私营机构承担的风险相对较小。特许经营类PPP项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私营机构的利润和项目的公益性二者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于公共部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此，一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营机构将项目的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类PPP项目则需要私营机构负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费来收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私营机构在这类PPP项目中承担的风险最大。
2.1.3.3 公私合作制成功实施因素
美国公私合作全国委员会（National Council for Public-Private Partnerships， NCPPP）的研究指出，成功的公私合作制需要来自政府高层的政治支持和政府参与[66]。所谓政治支持，即要求一旦合作关系得以确立后，政府必须积极地参与到项目中去；政府要以客观、理性的态度来对待公私合作制实施过程中可能出现的挑战，并愿意承担其中的风险，而不是简单地寄以不切实际的过高期望；要选择一个合适的私营机构作为合作伙伴，这个选择应以其在相关领域里的业绩为标准，而不是仅仅考虑竞标价格；要能通过制度性结构，有效地与私营机构进行双方信息的互换，以及在此基础上展开可能的谈判。公私合作制会使得原有的政府或私营机构与消费者之间的双向直接关系变为政府、私营机构与消费者之间的三方委托代理关系。鉴于这种互动关系的复杂性和重要性，在实施公私合作制之前建立有效的法律框架是非常必要的[67]。王灏[68]在《轨道交通PPP模式的理论与实践》中认为，政府部门能否为PPP模式的运作创造一个良好的政府环境和市场环境，是实现PPP模式的基本条件。采用PPP模式运作地铁项目，实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制，而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。项目在PPP模式运作下，需要在项目的设计、融资、运营、管理和维护等阶段，对政府部门与企业各自需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，从而保护双方利益。因此，PPP项目的运作需要通过制定清晰、完善的法律和法规来予以保证。此外，包括培养产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场结构，建立、健全投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。屈哲[69]认为，公私合作制作为基础设施领域的制度创新，其能否成功运作取决于多个因素，而以下四因素是成功运作公私合作制的必要条件：政府部门的有力支持；健全的法律法规制度保障；有效的政府监管体制以及产业环节的模块化和可分离性。段绪柱[70]认为，公私合作制中的政府在三重契约下扮演着多重角色，即显性契约中的政府角色，内在契约中的政府角色和私营机构履约的监管者，私营机构与公众争端的仲裁者。公私合作制中的政府角色冲突表现为：政府多重角色蕴涵着潜在的内在冲突；作为公共利益代表者的公共部门与私营机构在价值指向、组织文化与行为模式方面可能的冲突；政府角色实现中的信息与技术悖论；在维护公私合作稳定与实现社会效益最大化间存在着政府角色的可能冲突。为了消解公私合作制中政府角色的潜在冲突就需要完善相关的法律法规，建立有序的规则体系，明确政府角色，为公私合作建立稳定的制度框架；构建科学合理的政府内部的分工协作机制，保证政府角色的适当实现；建构科学的、协同的制度体系，通过有关各方的相互制约保证政府角色的实现；加强政府人力资源建设，提高政府公私合作能力等。
2.1.3.4 轨道交通联合开发与公私合作制
无论从现有文献中关于联合开发的定义来看，还是从国外联合开发的实践经验来看，联合开发是公共部门和私营机构之间进行的合作开发，与公私合作制的概念特征是相匹配的。联合开发是一种公私合作关系，即公共部门与私营机构形成良好的合作伙伴关系的一种公共基础设施项目（轨道交通）建设模式。根据美国城市土地协会的相关定义，即：“联合开发不仅指公共和私人合作的实际建筑行为，还包括双方的密切合作，因而需要通过书面契约来规范彼此的行为，即规定私人团体、各主管运输机构及国有团体之间的权责利”。美国城市土地协会对联合开发的定义不仅强调房地产开发和交通设施的结合，更强调其公私部门的合作开发，侧重于利益主体之间的合作关系。其基本特征满足了公私合作制相关定义特征：第一，强调公共部门和私营机构的合作；第二，公私双方为提供公共基础设施项目（轨道交通）建立长期的合作伙伴关系；第三，双方需要通过签订协议（书面契约）来确定合作关系；第四，合作强调权责利。
基于公私合作制的理论，轨道交通联合开发在运作方式上具有多样性，不同的运作方式中私营机构参与的程度与风险承担的程度会有所不同。因此，在不同的情况下可以有选择地采用不同形式的公私合作运作方式；联合开发主体之间的联合需要予以统筹考虑；政府在轨道交通联合开发中的角色需要合理定位。另外，政府需要为轨道交通联合开发创造良好的政府环境和市场环境：一方面，政府部门需要将各种行政审批权下放、解除或成立专门的协调部门，以减少行政手段对市场的干预；另一方面，在推进轨道交通联合开发的过程中，需要政府转化职能，采用市场化的或激励性的支持手段，为轨道交通建设运营长期且可持续的发展提供必要的条件。换言之，要保障轨道交通联合开发的成功实施需要政府的有力支持以及健全的法律法规体系保障。
这里需要进一步明确的是，公共部门和私营机构的界定。特别是在我国社会主义市场经济体制中对于国有企业的定位：国际惯例中，国有企业仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业；在中国，国有企业还包括由地方政府投资参与控制的企业。国有企业的营利性体现为追求国有资产的保值和增值，其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。根据章迪诚[71]在《中国国有企业改革编年史》中对国有企业的划分，国有企业可以分为：① 特殊法人企业。由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策来规范，不受公司法规范。这类国有企业被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们的作用是直接提供公共服务。② 国有独资公司。由政府全额出资，受公司法规范。这类企业以社会公共目标为主，经济目标居次。这类企业的产品或服务应该按边际成本或平均成本定价，以此来实现社会福利的最大化，而不是谋求从消费者那里攫取更多的剩余。③ 国有控股公司。由政府出资控股，受公司法规范。这类企业兼具社会公共目标和经济目标，以经济目标支撑社会公共目标。需要注意的是，这类企业不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。④ 国有参股公司。不是国有企业，政府只是普通参股者，受公司法规范。这类企业与一般竞争性企业无异，没有强制性社会公共目标，经济目标居主导。如果它们也提供公共服务，那是它们自觉履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。
基于上述分类，本书将特殊法人企业这类被赋予强制性社会公共目标的国有企业界定为公共部门，而其余三类国有企业均具有一定经济目标，具有营利性，是非单纯的公共部门，只有其中公益性的部分界定为公共部门的职能。因此，本书的公共部门与私营机构之间的分界线在于是否具有经济目标。
针对轨道交通机构而言，目前，国内城市轨道交通机构大部分为国有独资公司。轨道交通机构实际上是兼具公共部门和私营机构的作用，承担着双重职能。如：上海申通集团有限公司于2000年4月28日正式成立，注册资本人民币260亿元。作为上海城市轨道交通网络建设的政府出资代表和市级投资主体，公司承担着市政府在城市轨道交通领域的投融资职能。其由政府全额出资，受公司法规范。这类企业以社会公共目标为主，经济目标居次。也就是说，该类公司仍具有营利性，具有经济目标。现阶段上海申通集团有限公司下属资产公司与房地产开发商之间的合作模式主要有股权转让、收益权转让、在建工程转让等，正在积极探索借资入股以及其他合作模式[72]。在场站上盖综合开发过程中，随着上盖开发项目数量的不断增加和规模的日益扩大，对资金的需求将越来越旺盛，上海申通集团有限公司下属资产公司在利用银行贷款、中票、租赁融资等传统融资渠道的基础上，也在不断探索和创新诸如建设基金融资、PPP模式等。
对于国有房地产开发公司而言，它具有国有企业的特征，同样也存在多种形式的企业形式，即有国家统一投资的房地产开发公司，也有国家控股或参股的房地产开发有限公司，或者是房地产开发股份有限公司。也就是说均具有营利性和经济目标，更多的是自负盈亏的开发企业身份。
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