轨道交通联合开发实施机制研究成果

由于国内外关于城市轨道交通联合开发的模式和方法各不相同，对于轨道交通联合开发在国际、国内也没有一个统一、标准的定义。目前，国内联合开发相关定义主要是借鉴美国城市土地协会对于联合开发的定义，即：“联合开发不仅指公共和私人合作的实际建筑行为，还包括双方的密切合作，因而需要通过书面契约来规范彼此的行为，即规定私人团体、各主管运输机构及国有团体之间的权责利。”[19]。除美国城市土地协会的定义外，美国其他相关文献中也对联合开发的定义进行了界定。

1.2.3.1 美国城市土地协会对联合开发的定义

联合开发（Transit Joint Development， TJD）概念源于北美地区的研究。其中，比较有代表性的定义为美国城市土地协会对联合开发的定义。美国城市土地协会把联合开发定义为一项房地产开发（Real Estate Development），特征是依赖运输设施所提供的市场活动及区域利益，并与轨道交通服务和车站设施紧密相连。这种房地产开发包括例如地下通道、过街天桥、人行横道等非直接的行人通道及通往轨道交通车站的道路。美国城市土地协会从实务角度和理论角度来定义联合开发[19]。其中，从实务层面上，定义联合开发为：与市民公交车站有关的房地产开发计划，此种房地产开发通常涉及较大规模，它可与交通运输车站的开发相配合而进行计划与执行。从理论层面上，定义联合开发为：位于交通运输系统附近，用于集结高密度人口，并可减少交通时间及成本，从而发挥最大效益的房地产开发活动。此外，美国城市土地协会认为“联合开发不仅指公共和私人合作的实际建筑行为，还包括双方的密切合作，因而需要通过书面契约来规范彼此的行为，即规定私人团体、各主管运输机构及国有团体之间的权责利”。联合开发对于公共和私人的利益各得其所：公共与私人设施成本降低，提高客运系统使用效率，运输资本支出有效控制，提升城市空间设计品质，开发者的投资回报率提高，并可控制和管理城市的成长和发展等。由此可见，美国城市土地协会联合开发定义不仅强调房地产开发和交通设施的结合，更强调其公私部门的合作开发，侧重于利益主体之间的合作关系。

1.2.3.2 相关学者对联合开发的定义

其他学者将联合开发分为两类：① 一般性的定义，按作用范围界定，是一种围绕车站的较小规模的以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development， TOD）；② 具体性的定义，侧重于作用特征上的界定，在联合开发概念中增加了资金、制度、法律以及政策等方面特征[20]。

第一类的相关定义描述主要有：联合开发是与公共交通服务以及车站设施紧密相连的房地产开发，并能够充分利用公交设施产生的市场和区位效益[21]。联合开发是对于公共交通设施特定服务半径的开发，这种开发与没有公共交通设施的开发形式有所不同[22]。联合开发项目所在的位置和获得的空间开发权是交通部门用来改善其交通设施的[23]。这种房地产开发是和车站或者其他交通设施结合在一起的[24]。此类定义描述的侧重点在于作用的范围，大多以公交站点为圆心，步行500 m左右为服务半径。

第二类的相关定义描述主要有：一种公私合作的方式，旨在减少公交系统运营和车站的建设开支，或者通过公私财政资源合理分配促进公交设施的建设[25]。一个公共部门和私人个体或部门之间的任何正式的具有法律约束力的安排，不仅包括私营机构将所获收益直接支付给公共部门，也包括私营机构承担一部分公共部门所需的运营成本。这种安排是基于双方对在公共交通设施附近进行房地产开发能够获取更多潜在价值或更高土地收益的一致认可之上的[26]。此类的开发交易涉及私人项目在公有土地或公共空间上的开发权利。此类定义更多地强调联合开发在财务、制度、法律以及相关政策等方面的专业性特征。依据R. Cervero等[33]对联合开发的相关定义，将联合开发分为收入共享和支出分担两种类型。这种公私合作关系最终反映的是一种资金方面的关系，分类方式体现了经济性。根据R. Cervero分类，收入共享包括土地租赁、空间权开发、车站接口或连接费用项目、特许租赁、效益估算区等。支出分担包括共享建设费用、利益激励机制（如提供密度奖励）以减少施工成本以及联合使用相关设备如空调系统等。R. Cervero[26]将资金方面的公私合作也作为联合开发的范畴，因此，按照R. Cervero定义，将轨道交通沿线地区的土地出让金返还以及土地增值税的征收也作为联合开发的形式之一。

依据R. Cervero[26]对联合开发的定义，提出了联合开发的三个特征[27]：① 存在一个两方或多方之间具有法律约束力的协议；② 存在私营机构对公共部门的某种形式的报酬，采用收入支付或成本分担的方式；③ 各方自愿遵守协议的所有条款和条件。R. Cervero认为联合开发的核心要素是“等价交换”理念[26]。可以说是公共部门和私营机构鉴于公共交通设施这一因素或触媒，相互之间进行的等价交换。对于私营机构而言，开发者获益是由于临近公交车站，具有可达性的优势，从而获取更高的租金和更多的使用率。对于公共部门而言，公交机构通过共享建设成本，收取租金，或者通过增加潜在客流量来获利。代表公共一方的政府或交通机构以资源和责任作为等价物转换给了私人开发商。因为双方都认为联合开发能够获益，它常常被视为一个“双赢”的命题。联合开发的目标包括了获得价值、鼓励开发、地产集中、社区维持、土地使用控制和设计控制等[19]。联合开发是公共交通站点与周边用地协调发展的一种形式，涉及政府部门、房地产开发商以及站点服务的周边社区居民等利益群体，通过发挥融资作用来协调城市公共交通和土地利用的相互关系。

1.2.3.3 国内对于联合开发的相关研究

目前，国内对于联合开发的相关研究较少，主要照搬美国城市土地协会的相关定义。除此之外，国内对于联合开发存在以下几类定义：

（1） 轨道交通与周边用地协调发展的形式。袁奇峰等[28]认为，联合开发是轨道交通与周边用地协调发展的一种形式。它较好地解决了公共服务设施与土地、不动产之间的关系，是公共与私人资源有效结合的最佳方式。联合开发不仅能提供更高品质的活动、较完善的公共设施，而且能开辟轨道交通发展的收益来源。

（2） 资源经营及利用模式。陈运来、骆汉宾[29]认为，联合开发是基于城市轨道交通及土地利用而发展起来的一种新的资源经营及利用模式。其中，资源经营是指通过市场化运作方式将用轨道交通某些相关资源的开发及经营所获取的收益来弥补轨道交通的巨大建设资金和运营成本；资源利用是指处在城市建设主体的角度明确城市轨道交通各种资源要素之间的相互约束，通过对资源的调用和协调来达到资源收益最大化和成本最低的目标。

（3） 项目开发模式。宋宏、马宁[30]认为，联合开发是指政府部门或代表政府部门的机构与私人经济组织组成联合开发团体进行项目开发。作为项目开发可采用的模式之一，可以从几个方面去理解联合开发：从理论上，在项目开发中，引入外部资源与项目本身形成一个新的项目整体，由此产生大于项目整体内部各个子项目单独开发所产生效益的总和的一种项目开发模式；从实务上，项目开发参与各方为完成项目开发、取得预期效益，以合同、契约为指导、约束，形成优势互补的联合体，共同开发、共同分享的一种项目开发模式；从主体上，项目开发参与方是政府部门或代表政府部门的机构与金融机构、私人开发商等的各种可能组合；从对象上，联合开发的客体大多是投资额度巨大、开发难度很高、涉及利益关系复杂的大型项目，如城市轨道交通项目、高速公路项目、旧城区改造项目等。

（4） 不动产开发模式。阮哲明[31]认为，联合开发其实质是一项不动产开发。所谓联合开发就是将交通设施与不动产紧密结合起来，依靠交通设施所提供的市场活动和区位优势，推动地区发展。联合开发涉及面相当广泛，不仅包括不动产本身，还包括通往轨道交通站点的整个通道（地下通道、天桥等）空间以及周边用地的开发。

（5） 建设联合，主体联合。宋聚生、司美林[32]通过对相关定义总结分析，提炼出联合开发的两层含义：一是指轨道交通建设与房地产开发的联合。通过统一规划和建设，实现城市轨道交通与房地产项目的互动发展，即以轨道交通带来的可达性带动周边一定范围内的房地产开发，并将其收益以适当的方式补偿轨道交通的建设与运营，同时，通过房地产开发活动形成的良好商住环境来吸引公众居住、消费，从而进一步培育和增加城市轨道交通的客源，提高收益。二是指政府与民间的联合。联合开发的参与实体通常包括政府部门、轨道交通机构、房地产开发公司等，即在联合开发的实施过程中强调政府、轨道交通机构与房地产开发公司之间的多方协调与合作，使政府的法定职能（如强制征地权）与房地产开发商的资金、管理手段等有效结合，促进设计目标的顺利达成，并在参与方实现“多赢”的基础上，实现社会效益最大化。

1.2.3.4 既有定义研究总结

根据国内外相关文献对于联合开发的定义，在R. Cervero[20]的分类基础之上，我们将联合开发定义分为两类：一类为狭义的联合开发定义，强调公共交通设施和周边土地开发在空间上紧密相连的关系。因此，狭义的联合开发是基于公私合作的一种公共交通设施与周边土地利用相结合的房地产开发。另一类为广义的联合开发定义，强调一种公私资金的合作关系，更强调的是一种“等价交换”理念。因此，广义的联合开发是一种公共交通设施和房屋建设及土地开发之间的公私长期合作运作的方式。因此，广义的联合开发概念涵盖了狭义的联合开发概念。具体两类定义的特征如图1-1所示。

图1-1　联合开发相关文献定义分析与界定

其中，狭义联合开发定义可以归纳为以下五方面特征：

（1） 属于房地产开发；

（2） 空间上与轨道交通等公共交通设施紧密相关；

（3） 基于公私合作关系，涉及政府部门、轨道交通机构、房地产开发商等；(www.xing528.com)

（4） 公私双方需要协商和谈判，并用契约关系来规范、规定权责利；

（5） 存在利益共享、风险共担，并实现溢价回收。

广义联合开发定义可以归纳为以下四方面特征：

（1） 与房地产开发相关；

（2） 基于公私合作关系，涉及公共部门和私营机构；

（3） 公私双方需要协商和谈判，并用契约关系来规范；

（4） 实现溢价回收。

国内学者关于联合开发的研究和实践大多侧重于狭义性的概念，比如：强调联合开发是轨道交通与周边用地协调发展的一种形式；强调交通设施与不动产的紧密结合；强调可达性带动周边一定范围内的房地产开发等。同时，联合开发的狭义性概念也体现在国内学者所借鉴的相关案例上，比如：香港“轨道+物业”模式以及国内一些城市的探索均采用的是联合开发的狭义性定义，是一种基于公私合作的，与公共交通服务以及车站设施紧密相连的房地产开发。

1.2.3.5 本书对轨道交通站点地区联合开发的界定

在上述国内外对于联合开发相关概念分析的基础之上，本书将所研究的轨道交通站点地区联合开发研究采用狭义的联合开发定义，认为轨道交通站点建设与周边用地开发的结合，是基于公共部门和私营机构合作的一项房地产开发。这里的周边用地指与轨道交通“站”和“场”相“毗邻的土地”。因此，这种联合开发形式主要表现为上盖空间、地下空间以及周边地块之间相结合的一种房地产开发。根据联合开发相关概念分析来看，狭义的定义中更强调房地产开发，因此，本书研究的联合开发只涉及开发建设过程，而不涉及后续运营管理。按照R. Cervero定义[26]，轨道交通沿线地区的土地出让金返还以及土地增值税的征收不作为联合开发研究范畴。

在联合开发的定义研究和界定的基础之上，本书进一步提出研究假设——联合开发作为一项基于“联合”的轨道交通站点地区的房地产开发建设活动，其实施特征可以概括为三方面实施要素的“联合”：

（1） 主体要素的“联合”：基于合作关系的公共部门与私营机构之间配合协调，从而实现联合开发；

（2） 资金要素的“联合”：存在利益共享、风险共担，并体现在收入共享和支出分担，最终实现溢价回收；

（3） 空间要素的“联合”：基于轨道交通站点的房地产开发活动，空间上与轨道交通站点有着密不可分的关系。

三者之间又存在着一定的逻辑关系：前提条件是主体要素联合，必要条件是资金要素联合，最终结果是实现空间要素联合。其中，广义的联合开发只强调资金要素的联合，而狭义的联合开发则更突显的是空间要素的联合。由此也进一步明确了本书所要研究的轨道交通联合开发为三方面实施要素“联合”的开发建设活动。

需要进一步指出的是：目前，国内有关联合开发的研究更多的是借用美国城市土地协会提出的联合开发概念，但由于国内的情况与美国有所不同，因此概念上必然会存在差异。美国关于“联合开发”中的“联合”主要指公交机构和开发商进行公私合作的联合开发，其中公共部门指公交机构，私营机构则为开发商。由于美国轨道交通开发建设采用的是无竞争条件下的国有国营的“政企合一”模式，以美国纽约市轨道交通开发建设主体为例（图1-2）。其中，合作一方的公交机构，即纽约市运输局（MTA）。纽约轨道交通系统，其建设资金全部由纽约市政府承担，建设完成后交由纽约州政府下属机构——纽约市运输局进行运营管理。MTA的董事会成员基本上都是由纽约州政府指定，其余部分由纽约市市长或郊区各县的官员指定。自1995年以来，纽约的所有轨道交通系统的资金补助都来自市政府、州政府和联邦政府的拨款，其中运营费用便占了总拨款的65%，不足的部分由州和联邦政府补贴。税收收入用以补贴运营所需的资金。在此模式下，政府能对建设与运营同时管理，直接对轨道交通进行全面干预，从而保证了票价水平能在大多数人所承受的范围内，有利于轨道交通的公益性。事实上，近期，国内的轨道交通机构往往具有双重身份，一方面承担轨道交通开发建设等公共职能，另一方面则为轨道交通机构自负盈亏的私营企业身份。比如，香港“轨道+物业”的联合开发模式，如图1-3所示，基于公私合作，但体现的是政府、地铁公司及开发商三者的共赢关系。

图1-2　纽约轨道交通系统运营模式[33]

图1-3　香港“轨道+物业”的联合开发模式[34]

因此，这里所使用的联合开发概念更侧重于在进行城市开发活动时，将城市轨道交通建设与房地产开发作为一个整体来考虑，统一进行规划设计及建设，使得合作方均获得比各自独立开发时更高的收益。为此，本书后续对轨道交通执行部门采用“轨道交通机构”这一名称，避免对其公共部门或私营机构之间存在差异的影响。