职业教育治理体系：校企合作与制度创新

本研究认为,职业教育治理就是要通过改革和完善相关制度,有效干预技能形成过程,协调技能供需结构,提升经济发展的技能基础,并对技能获得进行有效的奖励。基于此,笔者对上述两种模式进行横向分析。

(一)协调技能供需

在自由市场经济模式中,劳动力市场在协调技能的需求和供应方面表现良好。以美国为例,由于各州相对独立,市场提供了一个有效的方法来协调技能形成的过程。国家的角色仅限于将教育作为“公共产品”来确保为教育提供良好的条件。与工作有关的培训被视为个人或雇主的责任,而政府则通过激活政策来保障对失业人员提供技能补偿培训以帮助失业人员重返就业岗位。^[24]而在英国,虽其有相对较强的中央政府,但迫于过去劳工运动的压力,政府只是偶尔通过政权来干预国家政策和就业培训,其中典型的就是工业培训委员会(Industrial Training Boards)的设置。除了失业人员的激活计划之外,成年人的培训也留给了政府,政府正在通过实施个人学习账户和自愿培训收费来加强市场力量。客观来讲,尽管自由市场经济模式的国家在技能供需方面已经做了大量工作,但其不足在于人力资本理论仅限于现有的措施,如个人达到的教育程度、教育成就水平以及最近的工作场所培训量等都是间接衡量个人实现技能提升的标志。^[25]

在政府主导型模式中,劳动力市场的运作得到政府的协调配合,政府的行动用来影响技能的需求和供应,这样可以通过供应变化来预测技能需求的变化,从而尽可能减少调整过程中的任何延误,进而避免由急剧的技能短缺造成的经济增长的瓶颈。以新加坡、韩国为例,技能需求受到贸易和产业政策的影响,技能政策的制定最初为了服务20世纪50年代启动的工业化进程。^[26]这些国家通过制定明确的产业政策,带动了国家的技能形成过程,形成了各自的技能发展模式。^[27]这些国家也都以自己的方式启动工业化,实现充分就业,创造了无与伦比的经济增长。^[28]此外,每个政府都是在影响劳动力需求和教育培训体系所需技能类型方面发挥自己的作用。政府对未来技能需求的了解来源于其对投资模式的信息以及通过工业社会的经验提供的知识,并用于构建教育和培训体系的产出,以确保为整个社会提供充足的接受过专门职业培训的更高技能水平的劳工,以满足雇主进入更高附加值生产形式的技能要求。

(二)夯实技能基础

在自由市场经济模式中,教育体系决定了技术人员进入劳动力市场的过程,这种对雇主和个人提高技能的完全依赖使政府失去了行动的余地。在美国,由于存在着个人通过接受继续教育来投资个人的技能发展水平的文化传统,因此,其劳动力技能水平的提升往往由高等教育系统推动,并鼓励在职的劳动力接受继续教育以提高他们的技能水平和文化程度,从而进一步实现劳动力市场的回归和流动。而在英国,政府则通过推出“个人学习账户”(individual learning accounts)来鼓励劳动力市场上的人士接受进一步学习和培训。尽管雇主不断被劝勉更多参与培训,但这一局面直到政府推出“人民投资者方案”(investors in people programme)才得以真正改善。事实证明,通过基于自由市场的自我评估的主观措施和更客观的技能措施,有效地促进了过去十年来英美国家劳动力技能的持续增长。^[29]但与此同时,这种模式也在近年来暴露出了一些缺点,即限制了政府在提高就业人员技能基础方面的选择范围。对此,美、英政府已经制订了提高失业人员基本技能的计划和其他激活措施,鼓励他们在经济不断扩大的同时能够顺畅地回归劳动力市场。(www.xing528.com)

在政府主导模式中,劳动力市场机制再次得到政府行动的补充,国家使用各种手段来影响公司(组织)内的技能发展。在韩国,政府鼓励财阀利用内部劳动力市场来维护劳动力。^[30]而在新加坡,政府采取了不同的解决方案:其一,政府使用跨国公司推动工业和经济增长的进程;其二,有一个比韩国相对较低文化和教育水平的劳动力结构。如果要提升劳动力整体素质,政府面临两个问题:一是如何鼓励雇主认真对待培训,二是如何向较早进入劳动队伍的老员工提供持续的技能提升培训。政府正试图通过使用高效率的工作方式来帮助雇主重新设计工作,以提高工作效率,并鼓励工作场所学习。对于那些技能水平相对较低的大龄工作人员,政府也提供了诸如基础教育技能培训方案(BEST)和半熟练工人制造模块化技能培训方案(MOST),旨在通过雇主的努力提高他们的教育水平和竞争就业机会所需的基本技能。

(三)奖励技能获取

在自由市场经济模式中,市场调节机制在劳动力市场技能均衡的环境下显得颇为有效,其技能水平的调节与其差别性奖励有着紧密的联系。但存在的潜在问题就是,当学徒和其他受训者的工资增加时,工会的议价能力增加了年轻学员的成本,从而降低了雇主投资培训生的动机。^[31]在英国,当时随着撒切尔政府的干预,工会议价能力下降,市场有效运作的许多障碍已经消除。虽然市场现在可以更有效地运作,但它被锁定在所谓的低技能均衡的一种倾向,^[32]即雇主对雇员的激励机制的结构能够最大限度地减少对技能的投入。采用低规格产品市场战略的雇主寻求并利用低技能劳动力,而面对一系列低薪工作的个人便没有动力投资自己的培训。那些追求利益最大化的雇主迫于股东压力,往往没有动力改变其产品市场战略并投资于更高附加值的生产形式,如果政府不愿意介入市场,大部分经济体可能陷入低技能生产形式的危险。^[33]

20世纪70年代,东亚国家成功地启动了工业化进程,但却面临着低技能劳动力的困境,影响着就业的平衡。面对这种情况,改变战略,进行产业转型升级,以试图进入更高附加值的生产形式成为亚洲经济的发展共识。但是,为了取得成功,这些国家不仅需要开发新产业,将现有产业转化为更高附加值的生产形式,还要提高劳动力的技能水平,转变劳动力市场的激励平衡。就新加坡来说,这意味着为了阻止雇主利用低成本劳动力作为产品市场战略的一部分,政府力求提高劳动力价格。这是以两种方式完成的:一是对低收入劳动力征收了税款,并利用其所得的资金为技能开发基金资助的技能升级计划提供资金。二是鼓励工会提交实质性的工资索赔。这种企图改变劳动力市场的供给方面的措施也是为了帮助塑造对熟练劳动力的需求而采取的其他行动。这样一来,政府就试图管理劳动力市场,利用自身的影响来转移雇主和雇员的激励机制。