校企合作结构分析-行为机制、治理模式与制度创新

根据上述讨论,为简化分析,本研究不考虑省一级教育主管部门对职业院校校企合作政策的影响。^[53]我们认为,利用校企合作的制度变迁内生于职业教育体系,当职业教育管理体制重新界定的时候,实际上形成了一个关于职业教育校企合作的“中国式分权”,^[54]地方政府对职业院校的财政拨款、招生和管理绩效享有绝对的自主权;中央政府及其代理人对职业教育通过竞争性拨款和监督机制(人才培养质量评估、基本办学条件核查等)进行监管。按照张五常的“县域经济”模型,地方政府以GDP为核心的行政行为让职业教育追求绩效发展的同时,与国家对职业教育租金最大化之间存在着天然冲突(见图1-2)。而政校企之间的利益博弈形成了职业教育校企合作的组织结构。本研究提出了一个基于多方主体博弈的竞争性合作与保护性约束框架。

图1-2　校企合作竞争性合作与保护性约束模型

(一)校企合作中的技能竞争

前文已对校企合作的结构和功能进行了描述。作为一种合作育人模式,校企合作不同阶段都发挥着促进职业教育发展的作用,但在组织内部(即主办方、学校、企业)都存在着各种竞争行为。在行业割据时期,职业院校与企业的关系简化为职业院校与主办方的关系。行业企业办职业院校进行技能供给时,巨大的公共产品生产成本,如办学聘请文化课老师,按照工人待遇招收学生等,使得交易成本大于技能收益,企业通过减少投入放弃对技能形成过程中的产权全部占有。在市场机制形成时期,校企合作作为一种混合着商业行为的市场结构,校企双方的竞争围绕的是技能形成过程中的合作收益,如教学楼、生活场地、教学设施的管理成本与收益预期等。技能增值时期,随着企业技术创新对技能需求增加,学校与企业在理论课时与实训课时的分配、生产与教学时间及设备的分配、专用型技能与通用型技能的分配、技能潜在收益的分配等围绕技能形成的管理过程和质量控制进行竞争。随着校企合作的组织创新,双方合作的成本来源、产生方式,以及双方的收益预期进一步清晰起来,双方原本的产权边界的有效性会逐渐消失,^[55]企业期望对职业教育的垄断来获取全部收益。但出于自身利益和主办方的成本测度,校企双方以契约的方式进行竞争性合作。这些竞争的范围包括技能形成领域师生在企业生产实践过程中的个人剩余索取权,以及学校为企业提供相关资源过程中的剩余索取权等。但校企双方都十分清楚,双方实际上形成了一种竞争性合作关系,即校企双方所有的竞争实质上是建立在合作的基础上,而生产环节和利益分配环节的控制权才是双方的竞争节点。

(二)校企合作中的制度博弈(www.xing528.com)

职业教育在多大程度上能够实现国家租金最大化,取决于两个方面:国家对职业教育的成本—收益度量以及相应的激励机制和制约机制。

从校企合作的四个阶段可以看出,校企合作制度变迁经历了从行业割据的学徒制技能形成体系到新的校企合作组织形成的一系列的产权变革。在这一过程中,国家从对职业教育全过程的控制力逐渐减弱,换取了职业教育高效率的发展、低成本的控制以及更多的政治支持。职业院校则与主办方、企业一起建立了一个半市场化的技能形成体系,通过为区域经济发展提供技能人才、社会服务和技术产品来换取地方政府对其行为的支持和国家的合法承认。

虽然组织一体化将人力资本的交易内部化,连同其他公共产品一起让其主办方付出巨大的组织成本,增加企业的经济负担,并最终由国家财政买单。为此,出于高额的组织成本的考虑,国家于1990年推动职业教育管理体制改革。管理体制改革后,职业院校的激励机制也发生了相应的变化。当由企业归口管理时,学校教师可以通过获得党政等级升迁^[56]和分享企业经济剩余来激励办学;划归地方政府后,这种分享企业经济剩余权的制度基础也一同消失,政治剩余权成为唯一激励主办方和学校生存下去的实际理由。这也就解释了即使在外部技能需求不迫切的情况下,当职业院校面临办学困境时,地方政府甘愿冒着政治风险为职业院校校企合作提供信用担保。有趣的是,一旦职业院校与地方政府捆绑到一起后,也就增强了职业教育与国家谈判的地位,无须绝对服从国家的控制。从职业教育的角度看,职业院校办学一是满足了区域经济社会发展和自身生存需要,二是满足了国家租金。从职业院校主办方来看,地方政府的制度创新则在于形成一个制度保护空间,在不增加财政负担的同时,让职业教育通过校企合作为劳动力市场输送技能人才,满足本地区经济社会发展需求,从而提升区域的整体发展水平。国家层面的制度创新旨在合法承认产权秩序,并维护其控制权,如职业教育法执法检查等都是维护国家租金的最大化。

从上述分析不难看出,所谓保护性约束,首先需要职业教育制度是在地方政府一级完成局部产权制度创新的合法化,当这种新的产权制度创新显著增加国家租金时,这些地方的创制权得到巩固,进而改变国家层面的政治平衡和完成全局的合法化。但国家层面的校企合作制度旨在保护现有的国家租金,当新的产权制度威胁到国家租金时,并不能得到国家的合法化承认,可能的方式是校企合作组织中的新兴产权结构超越个体水平的集体行动机制。这种可能的集体行动机制的重心在于现有的校企合作组织结构同时提高国家守护旧产权形式的制度成本和保护产权创新的收益,直至重新建立国家获取租金的新的约束结构,使国家租金最大化与保护新产权之间达到一致,才能得到国家层面的合法性承认。正是基于这一点,新出台的《国家职业教育改革实施方案》(国发〔2019〕4号)首次在国家层面承认了企业作为职业教育人才培养主体的合法性。所以,国家层面的校企合作制度目标总体上可以看成是一种保护性约束,这种制度旨在降低自身职业教育组织成本和增加国家租金。